IV SAB/Wr 213/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi A Sp. z o. o. z/s we W. na bezczynność Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w W. M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości. A – spółka z o.o. we W. wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2019 r. zwróciła się do B Spółka z o.o. w W. o udzielenie następującej informacji publicznej: "1) W związku z informacją udzieloną na spotkaniu w dniu 8 kwietnia 2019 r. pełnomocnikowi Wykonawcy przez Prezes Zamawiającego, iż decyzja o zatrzymaniu wadium Wykonawcy w niniejszym Postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego została podjęta na podstawie trzech niezależnych opinii prawnych, których sporządzenie Zamawiający zlecił trzem różnym podmiotom, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330, dalej: "u.o.d.i.p.") wnoszę o niezwłoczne udostępnienie treści w/w opinii prawnych. 2) Na podstawie art. 2 ust. 1 w zw. z przepisem art. 6 ust. 1 pkt 4) ppkt a) dywiz drugie u.o.d.i.p. wnoszę o: - niezwłoczne udostępnienie informacji w zakresie wyników kontroli postępowania o udzielenie zamówienia publicznego przeprowadzonej przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w ramach kontroli uprzedniej zamówień współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej; - niezwłoczne udostępnienie informacji w zakresie treści zastrzeżeń Zamawiającego wniesionych do wyników kontroli postępowania o udzielenie zamówienia publicznego przeprowadzonej przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w ramach kontroli uprzedniej zamówień współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej; - udostępnienie informacji w zakresie wyników kontroli przeprowadzonej przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w związku z wniesieniem zastrzeżeń przez Zamawiającego w terminie do 14 dni od dnia otrzymania przez Zamawiającego w/w wyników." W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia 30 kwietnia 2019 r. organ poinformował: 1) Odnośnie pkt. 1 wniosku – informacji objętych pkt 1 nie można zakwalifikować jako posiadających cechy informacji publicznej, w związku z czym żądana informacja nie należy do zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu. 2) Zgodnie z żądaniem pkt. 2) – Zamawiający przekazuje w załączeniu informacje w zakresie: 1. wyników kontroli uprzedniej Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych wskazanego na wstępie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, 2. treści zastrzeżeń Zamawiającego wniesionych od w/w wyników kontroli postępowania, wydanych przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. 3. informacji o rozpatrzeniu przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych w/w zastrzeżeń od wyników kontroli, wniesionych przez Zamawiającego. Pismem z dnia 7 maja 2019 r. skierowanym do organu wnioskodawca ponowił prośbę "o niezwłoczne udostępnienie treści trzech niezależnych opinii prawnych, na podstawie których Zamawiający podjął decyzję o zatrzymaniu wadium Wykonawcy w niniejszym postępowaniu pod rygorem wniesienia przez Wykonawcę skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym." W odpowiedzi na powyższe pismo organ w piśmie z dnia 22 maja 2019 r. oświadczył, że w całości podtrzymuje stanowisko wyrażone w pkt 1 pisma skierowanego do wnioskodawcy w dniu 30 kwietnia 2019 r. Stwierdził, że nie podziela zapatrywania wnioskodawcy co do możliwości zakwalifikowana tego rodzaju informacji jako stanowiących informację publiczną. Zgodnie z poglądami doktryny prawa nie każda informacja procedowana przez podmiot publiczny stanowić będzie informację publiczną. Przykładowy katalog informacji wskazuje art. 1 i 6 u.d.i.p. Wskazując na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że informacja publiczna dotyczy faktów, a więc stanu istniejącego w chwili udzielenia informacji. Żądane zaś opinie prawne dotyczą informacji o stosowaniu przepisów prawa. Z uwagi na powyższe Zamawiający nie znajduje możliwości zakwalifikowania żądanych informacji jako informacji podlegających udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. Wnioskodawca pismem z dnia 23 września 2019 r. wniósł do tutejszego Sądu za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność. Zarzucił organowi naruszenie: - art. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej, pomimo takiego obowiązku ustawowego, - art. 2 u.o.d.i.p. poprzez naruszenie prawa dostępu do informacji publicznej skarżącej, - art. 13 ust. 1 u.o.d.i.p. poprzez nierozpatrzenie wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, niepoinformowanie skarżącej o powodach opóźnienia ani o wysokości wymaganej opłaty, - art. 16 ust. 1 u.o.d.i.p. poprzez niezachowanie przewidzianej ustawowo formy rozstrzygnięcia. W związku z powyższym wniósł o: - stwierdzenie, że Zamawiający dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - zobowiązanie Zamawiającego do rozpoznania wniosku i udostępnienie żądanych opinii i orzeczenie o istnieniu obowiązku udostępnienia informacji publicznych objętych wnioskiem, - przyznanie od Zamawiającego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., - wymierzenie Zamawiającemu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., - zasądzenie od Zamawiającego na rzecz skarżącej wszelkich kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano, że organ ogłosił postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego pn: "Budowa sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przepompowniami ścieków w miejscowościach K. i S. W postępowaniu tym na część I Zamówienia ofertę złożył między innymi skarżący (zwany Wykonawcą) i jego oferta uzyskała najwyższą ilość punktów dla części I Zamówienia. Następnie skarżący w związku z wątpliwościami Zamawiającego dotyczących dokumentacji a następnie uprawnień osoby wskazanej jako kierownika robót, składał wyjaśnienia, a następnie dwukrotnie zmieniał osobę wskazaną na kierownika robót. W dniu 29 stycznia 2019 r. skarżącemu doręczono zawiadomienie o wynikach postępowania i o wyborze najkorzystniejszej oferty, w którym to jako ofertę najkorzystniejszą wskazano inną ofertę, z uwagi na odrzucenie oferty wykonawcy. Następnie skarżąca otrzymała zawiadomienie o zatrzymaniu wadium. Celem polubownego rozwiązania sporu dotyczącego zwrotu wadium strony spotkały się w dniu 8 kwietnia 2019 r. Na tym spotkaniu wykonawca powziął od zamawiającego informację, że decyzja o zatrzymaniu wadium wykonawcy podjęta została na podstawie trzech niezależnych opinii prawnych, których sporządzenie zamawiający zlecił trzem różnym podmiotom. W związku z tym skarżący wystosował do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci opisanych opinii prawnych i dodatkowych dokumentów. Skarżący otrzymał dokumenty – a w zakresie wymienionych opinii, mimo ponaglenia informację, że wnioskowane opinie nie są informacją publiczną i nie zostaną udostępnione. W żadnym wypadku nie można przyjąć, po złożeniu tej odpowiedzi, że sprawa została przez zamawiającego zakończona. Zamawiający zamiast wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji, wystosował do strony pismo informujące w przedmiocie braku możliwości zakwalifikowania żądanych informacji jako informacji podlegających udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu. Informacja publiczna może występować w formie ustnej, a także przybrać formę utrwalonego opisu rzeczywistości czy dokumentu. Taki też charakter mają opinie prawne, będące przedmiotem wniosku skarżącej skierowanego do organu. Organ wskazał na orzecznictwo sądowoadministracyjne, które w jego ocenie uzasadniało przyjęcie, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając ten wniosek wskazał, że w całości podtrzymuje poglądy zawarte w treści kierowanych do skarżącego odpowiedzi na wniosek. Wskazując na orzecznictwo sądowoadministracyjne podał, że opinie prawne mogą mieć charakter informacji publicznej lub takiego charakteru nie mają. Podstawową przesłanką pozwalającą na dokonanie określonej kwalifikacji jest cel, w jakim została opracowana dana opinia. Skarżący nie wskazał celu wydania opinii prawnych w sposób pozwalający na przyjęcie, iż cel ten determinował udzielenie informacji publicznej w postaci udostępnienia opinii prawnych. Błędne jest twierdzenie skarżącego, iż jakakolwiek opinia związana z zatrzymaniem wadium pozostaje w związku z wykonywaniem władzy publicznej, a co zatem idzie opinia ma również charakter informacji publicznej. Zatrzymanie wadium jest naturalną konsekwencją określonego stanu faktycznego, pozostającą poza sferą wykonywania władzy publicznej, a mieszczącą się w sferze stosunków cywilnoprawnych. Skarżący nie uprawdopodobnił, że żądana informacja została wydana w celu realizacji zadań publicznych przez spółkę zobowiązaną bądź gospodarowaniem mieniem publicznym, a więc, że posiadać może przymiot informacji publicznej. W ocenie skarżącego informacja podana przez skarżącego, że strony spotkały się w celu polubownego rozwiązania wynikłego sporu, a następnie formułowanie żądań przekazania opinii prawnych związanych z zatrzymaniem wadium wskazuje jednoznacznie na cel otrzymania opinii, a w konsekwencji na próbę nadużycia prawa z pokrzywdzeniem dla podmiotu publicznego. Takie działanie nie zasługuje na ochronę prawną. Takie stanowisko wspiera orzecznictwo sądowoadministracyjne, które wskazuje, że realizacja prawa do informacji publicznej nie może służyć zaspokajaniu indywidualnych potrzeb wnioskodawcy w ramach konfliktu z organem. Podkreślił też, że odpowiedź na wniosek w zakresie pkt 1 jest prawidłowa, została dokonana w formie pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej, a kontrola ta o czym stanowi § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta po myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej p.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów. W literaturze przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze "Lexis - Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo "Lexis - Nexis", Warszawa 2006, str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) – dalej ustawa. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest, czy wnioskowana pismem z dnia 16 kwietnia 2019 r. w pkt 1 informacja – dotycząca udostępnienia 3 opinii prawnych dotyczących zatrzymania przez zamawiającego wadium jest informacją publiczną. Niesporną pomiędzy stronami okolicznością jest, iż organ przesłał zainteresowanemu dokumenty, o które prosił w pkt 2 wskazanego wyżej wniosku. Niesporną okolicznością pomiędzy stronami jest – również to, że skarżący wystąpił z ofertą wykonania zamówienia publicznego, pod nazwą "Budowa sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przepompowniami ścieków w miejscowościach K. i S." ogłoszoną przez organ oraz to, że ostatecznie zawiadomiono skarżącego o wyborze innej oferty, natomiast odrzucono ofertę wnioskodawcy. Strony prowadziły rozmowy dotyczące żądania skarżącego zwrotu wpłaconego przez niego wadium w związku z ogłoszonym przez organ postępowaniem o realizację opisanego wyżej zamówienia publicznego. Zamawiający odmówił zwrotu wadium wskazując, że swoje w tym względzie stanowisko opiera na 3 niezależnych od siebie opiniach prawnych. W ocenie Sądu istotną dla rozpoznania sprawy jest okoliczność w jakiej powyższe opinie powstały oraz fakt, że strony są w sporze co do zwrotu wadium. Art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, co jest informacją publiczną. Nie jest to szczegółowe określenie, a tylko przykładowe, wskazujące na kierunek interpretacji informacji publicznej. Przepis art. 6 ust. 1 lit. a tej ustawy mówi o udostępnieniu danych publicznych, w tym treści i postaci dokumentów urzędowych. Niewątpliwie za takie dokumenty podlegające udostępnianiu należy uznać także ekspertyzy lub opinie, o ile organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zlecił ich sporządzenie w związku z wykonywaniem zadań publicznych. Organ – B spółka z o.o. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Jak wynika z dołączonego do akt sądowych wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego jedynym jej wspólnikiem jest Gmina W., która w całości wniosła do spółki udziały. Zatem jest podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Sporne opinie w ocenie Sądu nie zostały sporządzone w celu wykonywania zadań publicznych. Zadaniami spółki komunalnej, jaką jest zamawiający, co wynika z rejestru sądowego, jest między innymi pobór uzdatniania i dostarczenia wody, odprowadzenia i czyszczenia ścieków. Opinie, których udostępnienia żąda skarżący zostały opracowane w związku z postępowaniem dotyczącym zadania publicznego budowy oczyszczalni ścieków, dokładnie na etapie żądania skarżącego o zwrot wpłaconego wadium, jak wynika z wypowiedzi stron dotyczą one tej spornej pomiędzy stronami kwestii. To, że zostały sporządzone, opracowane na zlecenie organu administracji publicznej nie jest jednoznaczne z tym, że są informacją publiczną. To czy mają taki charakter, czy są informacją publiczną i podlegają udostępnieniu, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyduje cel w jakim zostały opracowane (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2009 r., I OSK 89/09). Jak wcześniej już powiedziano, sporne opinie w sprawie "rozliczeń" w związku z ogłoszeniem zadania publicznego – budowy przepompowni i kolektora ścieków, zostały zlecone przez organ, dotyczą interesu prawnego podmiotu i dlatego w drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej skarżący nie ma możliwości pozyskania informacji co do prawnych argumentów odnośnie określonego stanowiska przeciwnika w sprawach, która jest lub może być przedmiotem postępowania cywilnego. Zatem wniosek skarżącego z dnia 16 kwietnia 2019 r. o udostępnienie opisanych opinii pozostaje bez związku z interesem publicznym i służy interesowi prawnemu jednej ze stron. Z tych też względów skarga nie może być uwzględniona. Wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną. Należy w tym miejscu także zauważyć, że zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. odmowa udzielenia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnieniu informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Jeżeli zatem strona wnosi o udzielenie informacji, która nie jest informacją publiczną, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz pismem zawiadamia zainteresowaną, że na podstawie omawianej ustawy nie może udostępnić informacji. Tym samym odpowiedź na pismo skarżącej z dnia 16 kwietnia 2019 r. nastąpiła we właściwej formie – pisma z dnia 30 kwietnia 2019 r. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak wyżej. H.B.13.01.2020 r.