II SA/Rz 1033/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]. II SA/Rz 1033/19 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] wymierzył RW administracyjną karę pieniężną w wysokości 54 084,20 zł za usunięcie 25 sztuk drzew – opisanych szczegółowo w rozstrzygnięciu decyzji i zlokalizowanych na działce nr 847 w [...] – przed upływem terminu 14 dni, o którym mowa w art. 83f ust. 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1614 z późn. zm.). W podstawie prawnej organ wskazał art. 88 ust. 1 pkt 6 i ust. 3, art. 89 ust. 1 w zw. z art. 85 ust. 1 i art. 86 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz.U. z 2017 r. poz. 1330) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.". Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że w dniu 28 stycznia 2019 r. RW, jako właściciel działki nr 847 w [...], zgłosił Prezydentowi Miasta [...] zamiar usunięcia drzew z ww. nieruchomości. Pismem z 29 stycznia 2019 r. organ poinformował wnioskodawcę o wyznaczeniu oględzin nieruchomości na dzień 13 lutego 2019 r. oraz wskazał, że po dokonaniu oględzin, w terminie 14 dni może w drodze decyzji administracyjnej wnieść sprzeciw. Usunięcie drzew może natomiast nastąpić, jeżeli organ nie wniesienie sprzeciwu we wskazanym terminie. Na podstawie oględzin ustalono, że z 33 drzew zgłoszonych do usunięcia, 26 wymagało dokonania stosownego zgłoszenia, natomiast 7 pozostałych, z uwagi na obwód pnia, nie wymagało dopełnienia tego obowiązku. Na podstawie informacji uzyskanych od Straży Miejskiej oraz Policji ustalono, że w dniu 27 lutego 2019 r. wnioskodawca usunął drzewa z działki nr 847. Z uwagi na spór o przebieg granicy działki nr 847 z działką nr 847, sporządzono operat techniczny z wyznaczeniem punktów granicznych, na podstawie którego w dniu 27 marca 2019 r. ujawniono na mapie zasadniczej wycięte drzewa. RW przesłuchany w charakterze strony potwierdził, że wszystkie drzewa ujęte w zgłoszeniu zostały przez niego wycięte w dniu 27 lutego 2019 r. W toku postępowania biegły dokonał oględzin nieruchomości, ustalił gatunek wyciętych drzew, a po dokonaniu pomiaru obwodów pniaków wyselekcjonował 25 sztuk drzew, których wycinka podlegała sankcjom prawa. Organ przyjął w całości ustalenia biegłego, w tym szacowane przez niego obwody wyciętych drzew na wysokości 130 cm liczonej od poziomu terenu. Zdaniem organu, skoro działka w dniu oględzin była już uprzątnięta z kłód ściętych drzew, to należało wyliczyć obwody pni przyjmując średnią pnia, pomniejszając wyliczony obwód o 10%. Na podstawie sporządzonej opinii organ wymierzył RW karę pieniężną, w wysokości ustalonej zgodnie z art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oraz załącznikiem do rozporządzenia. RW wniósł odwołanie od tej decyzji, zarzucając błędne przyjęcie, iż w opisywanej sprawie wycięcie drzew nastąpiło przed upływem 14 dniowego terminu przewidzianego na wniesienie sprzeciwu. Błędnie również przyjął organ I instancji, że usunięcie drzewa przed upływem terminu przewidzianego na wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wycięcia drzew, w sytuacji gdy drzewa objęte tym zgłoszeniem nie były objęte ochroną prawną, a zatem brak było podstaw do wniesienia sprzeciwu, obliguje organ do nałożenia na podmiot administracyjnej kary pieniężnej za ich wycięcie. Tym bardziej, że sam organ I instancji w sporządzonym protokole oględzin nieruchomości wskazał, że nie zostały spełnione przesłanki prawne do wniesienia sprzeciwu – zarówno obligatoryjne, jak i fakultatywne. Skoro zaś organ nie miał zamiaru wnieść sprzeciwu do zgłoszenia, to brak było podstaw do przyjęcia, że ostatnim dniem na wniesienie sprzeciwu był w niniejszej sprawie 28 lutego 2019 r. Zgłoszenie skarżącego zostało bowiem załatwione w sposób milczący. W ocenie odwołującego oznacza to, że usunięcie drzew było zgodne z prawem. Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, 14-dniowy termin na wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru usunięcia drzew, określony art. 83f ust. 8 ustawy o ochronie przyrody, ma charakter materialny. Jego bezskuteczny upływ powoduje wygaśniecie uprawnienia organu do skutecznego sprzeciwienia się wycięciu drzew. Kolegium podało, że w niniejszej sprawie oględziny nieruchomości miały miejsce 13 lutego 2019 r., a zatem mając na uwadze art. 57 § 1 k.p.a., ostatnim dniem 14-dniowego terminu był 27 lutego 2019 r. W tym też dniu organ I instancji mógł skutecznie wnieść sprzeciw do zgłoszenia skarżącego. Organ odwoławczy podał, że skarżący nie wniósł przy tym, na podstawie art. 83f ust. 12 ustawy o ochronie przyrody, o wydanie zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu przed upływem terminu określonego w art. 83f ust. 8 tej ustawy. Nie ma zatem podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania i przyjęcia, że w takiej sytuacji doszło do milczącego załatwienia sprawy. Przed upływem wskazanego terminu strona nie jest kompetentna sama stwierdzać, czy w sprawie istnieją przesłanki prawne do wniesienia sprzeciwu, może to zrobić jedynie organ poprzez wydanie zaświadczenie na prośbę wnioskodawcy. W opisywanej sprawie oznacza to, że skoro odwołujący usunął drzewa przed upływem terminu przewidzianego na wniesienie sprzeciwu, to w myśl art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody, organ miał obowiązek wymierzyć administracyjną karę pieniężną z tego tytułu. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podało, że protokół oględzin nie może mieć znaczenia przesądzającego w kwestii prawa do wniesienia przez organ sprzeciwu, gdyż oględziny mają na celu jedynie ustalenie przedmiotu zgłoszenia. Wbrew twierdzeniom odwołującego, zapis w protokole oględzin o braku występowania w obrębie drzew gatunków chronionych nie dotyczy samych drzew, ale zgodnie z art. 83c ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, roślin, zwierząt oraz grzybów występujących w jego obrębie W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, RW wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił: I. rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności – art. 8 w zw. z art. kpa w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia skarżonej decyzji bez dokładnego wyjaśnienia, dlaczego uznał, że skarżący popełnił delikt administracyjny, – art. 105 k.p.a. poprzez nie umorzenie postępowania wszczętego w trybie skargowym wobec braku bezprzedmiotowości sprawy w związku z art. 122 k.p.a. o milczącym załatwieniu sprawy i braku podstaw do wniesienia sprzeciwu; – art. 235 k.p.a. poprzez uznanie skargi w sprawie która została zakończona ostatecznie (brak sprzeciwu); – art. 61 § 2 k.p.a. wobec braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie wymierzenia kary pieniężnej z uwagi na niewniesienie sprzeciwu co do zamiaru wycięcia drzew objętych zgłoszeniem; II. rażące naruszenie art. 88 ust. 6 w zw. z art. 83f ust. 8 i ust. 14 ustawy o ochronie przyrody poprzez wymierzenia kary pieniężnej w sytuacji, gdzie przepis ten nie ma zastosowania i nie może stanowić podstawy do wymierzenia kary pieniężnej. Organ bezzasadnie przyjął, że fakt wycięcia drzew przed upływem terminu 14 dni do wniesienia sprzeciwu o którym mowa w art. 83f ust. 14 ustawy o ochronie przyrody, nakłada z mocy prawa obowiązek nałożenia kary pieniężnej, w sytuacji, gdy organ nie był uprawniony do wniesienia sprzeciwu po myśli art. 83f ust. 14 z uwagi na nieobjęcie prawną ochroną drzew zgłoszonych do wycięcia. Organ nie wniósłby zatem sprzeciwu obligatoryjnie bądź uznaniowo, ponieważ nie spełnione zostały przesłanki prawne do wniesienia sprzeciwu, co oznacza, że usunięcie drzew było zgodne z prawem. Błędnie też organ przyjął, że skarżący popełnił delikt administracyjny, za który powinna być nałożona kara pieniężna, podczas gdy delikt administracyjny występuje w przypadku "bezprawności", która w niniejszej sprawie nie wystąpiła z powodu braku sprzeciwu organu na wycięcie przedmiotowych drzew. Skarżący wskazał też na naruszenie art. 83f ust. 8 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędną jego interpretację, że określenie wyrazów "od dnia oględzin" wyklucza możliwość liczenia terminu 14-dniowego od tego dnia oraz niewłaściwe zastosowanie art. 57 k.p.a. w zakresie liczenia terminu, wobec szczegółowego określenia liczenia terminów w ustawie szczególnej, jaką jest ustawa o ochronie przyrody. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane w tej ustawie środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jaj załatwienia. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że skarga RW zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzje organów obu instancji dotknięte są naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i prowadzącym do naruszenia przepisów prawa materialnego- art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody. Postępowanie zakończone tymi decyzjami dotyczyło wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1614, ze zm.) karę taką wymierza wójt, burmistrz lub prezydent miasta za usunięcie drzewa bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 83f ust. 4, lub przed upływem terminu, o którym mowa w art. 83f ust. 8. Wymieniona ustawa określa zasady usuwania drzew i krzewów z nieruchomości, wprowadzając w art. 83 ust. 1 obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. Wyjątki od tego obowiązku przewiduje art. 83f ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym przepisów art. 83 ust. 1 nie stosuje się (między innymi) do drzew lub krzewów, które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej (pkt.3a). Zgodnie z ust. 4 art. 83f, w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3a, właściciel nieruchomości jest obowiązany dokonać zgłoszenia do organu, o którym mowa w art. 83a ust. 1, zamiaru usunięcia drzewa, jeżeli obwód pnia drzewa mierzonego na wysokości 5 cm przekracza określone w tym przepisie wielkości. Zgodnie z art. 83f ust. 6, zgłoszenie zamiaru usunięcia drzew lub krzewów, nakłada na organ obowiązek przeprowadzenia oględzin w celu ustalenia nazwy gatunku drzewa oraz obwodu pnia ustalonego na wysokości 5 cm. Po myśli zaś art. 83f ust. 8, po dokonaniu oględzin organ w terminie 14 dni od dnia oględzin może, w drodze decyzji administracyjnej, wnieść sprzeciw. Usunięcie drzewa może nastąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Przypadki wniesienia sprzeciwu dzielą się na fakultatywne i obligatoryjne. Te pierwsze, kiedy organ może wnieść sprzeciw zostały wymienione w art. 83f ust. 14 i dotyczą: 1) lokalizacji drzewa: a) na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, b) na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na zieleń lub chronionym innymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, c) na terenach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5; 2) spełnienia przez drzewo kryteriów, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 3. Obligatoryjne wniesienie sprzeciwu następuje w 2 przypadkach. Zgodnie z art. 83f ust. 15 organ wnosi sprzeciw: 1) jeżeli zgłoszenie dotyczy usunięcia drzewa objętego obowiązkiem uzyskania zezwolenia na usunięcie; 2) w przypadku nieuzupełnienia zgłoszenia w trybie określonym w ust. 9. Okoliczności stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie zostały ustalone prawidłowo i nie budzą wątpliwości. Najistotniejsza w nich kwestia – data usunięcia drzew jest niesporna i niekwestionowana przez skarżącego – jest to dzień 27 lutego 2019 r. Zestawienie tej daty oraz daty oględzin przeprowadzonych w niniejszej sprawie zgodnie z art. 83f ust. 6 ustawy o ochronie przyrody wskazuje jednoznacznie, że usunięcie drzew nastąpiło w czternastym dniu od dnia oględzin, a więc przed upływem terminu wynikającego z art. 83f ust. 8 tej ustawy. Jednocześnie wskazać należy, że niezasadne są zarzuty skargi dotyczące sposobu liczenia terminu, o którym mowa w art. 83f ust. 8 ustawy. Przepis ten stanowi, że po dokonaniu oględzin organ, "w terminie 14 dni od dnia oględzin może, w drodze decyzji administracyjnej, wnieść sprzeciw". Termin ten ma charakter materialnoprawny. Prawo organu do wniesienia sprzeciwu, wynikającego z art. 83f ust. 8 może być zrealizowane wyłącznie w tym terminie i nie jest on przywracalny. Należy podkreślić, że w odniesieniu do sposobu obliczania tego terminu brak jest odrębnych uregulowań zawartych w ustawie o ochronie przyrody, a w związku z tym nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że do zasad jego obliczania mają zastosowanie ogólne uregulowania kodeksowe wynikające z art. 57 § 1 k.p.a., a odpowiednio także z Kodeksu cywilnego (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo LEX, Warszawa 2011). Określenie początku obliczania terminu jest zresztą w obu tych regulacjach takie samo. Zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a. "jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu", a zgodnie z art. 111 § 2 Kodeksu cywilnego, "jeżeli początkiem terminu oznaczonego w dniach jest pewne zdarzenie, nie uwzględnia się przy obliczaniu terminu dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło". W rozpoznawanej sprawie nie może być wątpliwości, że początkiem 14- dniowego terminu do złożenia sprzeciwu w sprawie usunięcia drzew był dzień 14 lutego, zaś ostatnim dniem terminu był 27 lutego 2019 r., a wobec tego usunięcie drzew nastąpiło przed upływem terminu. Jednocześnie jednak Sąd zauważa, że w związku z treścią art. 83f ust. ustawy o ochronie przyrody, w zawiadomieniu organu I instancji o ustaleniu daty oględzin, termin możliwości usunięcia drzew, o ile organ nie wniesie sprzeciwu, winien być wskazany precyzyjnie. Skoro bowiem została ustalona konkretna data oględzin, termin ten powinien być obliczony w odniesieniu do tej daty i dokładnie określony. Zdaniem Sądu obowiązek ten wynika z kodeksowej zasady informowania stron zawartej w art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Brak tego rodzaju informacji Sąd traktuje jako naruszenie przepisów postępowania i przyjmuje, że mogło ono mieć wpływ na wadliwe obliczenie terminu przez skarżącego. Jednocześnie Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy działu IVa "Administracyjne kary pieniężne". Zgodnie z art. 189a § 1 i § 2 k.p.a. przepisy te stosuje się w takim zakresie, w jakim nie zostały uregulowane w przepisach odrębnych kwestie wymienione w § 2 pkt 1-6, w tym przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej oraz odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji nie sposób bowiem pominąć szczególnych okoliczności niniejszej sprawy, gdzie jako bardzo istotny jawi się fakt, że usunięcie drzew przez skarżącego na własnej posesji nastąpiło po zgłoszeniu organowi, a więc za jego wiedzą i nie kwalifikowało się do skierowania przez organ sprzeciwu. Fakt braku istnienia podstaw do wniesienia sprzeciwu jest także przyznawany przez organ, który za jedyną okoliczność "obciążającą" skarżącego przyjmuje usunięcie drzew w ostatnim dniu terminu z art. 83f ust. 8, a więc przed jego upływem. W ocenie Sądu sytuacja skarżącego w zakresie sankcji nie może zostać przyrównana z taką, w której drzewa usunięte zostały bez uprzedniego zgłoszenia, a więc w warunkach samowoli, z lekceważeniem istniejących przepisów. Należy podkreślić, że bez sprzeciwu organu drzewa i tak usunięte by zostały z posesji, a w związku z tym nie zostały naruszone zarówno cele, jak i zasady ochrony przyrody, które leżą u podstaw wymiaru kar administracyjnych za usunięcie drzew bez zezwolenia. Okoliczności niniejszej sprawy, w tym również fakt, że usunięcie drzew w ostatnim dniu terminu na wniesienie sprzeciwu mogło zostać spowodowane błędnym wyliczeniem tego terminu przez skarżącego, na skutek niepełnej informacji zawartej w zawiadomieniu o terminie oględzin, co Sąd wskazał powyżej, przemawiają za możliwością przyjęcia w tej sprawie znikomej wagi naruszenia prawa, która jest przesłanką wydania decyzji na podstawie art.189f § 1 pkt 1 k.p.a. W decyzji takiej organ administracji publicznej odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu. Z wszystkich tych przyczyn, wobec zaistnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r. W postępowaniu ponownym organ związany będzie oceną prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym wyroku. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego wobec braku stosownego wniosku strony skarżącej – na podstawie art. 210 § 1 P.p.s.a.