IV SA/Wa 1927/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant ref. staż. Magdalena Domagała, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Zaskarżoną uchwałą z [...] lutego 2019 r. Rada Miejska w [...] określiła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy [...] w 2019 r. (dalej: Program). Skargę na uchwałę z [...] lutego 2019 r. wniósł Prokurator Okręgowy [...] w [...], zarzucając: 1) istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2019 r., poz. 122) poprzez niewyczerpujące w § 7 Programu zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez gminę poprzez brak uregulowań w odniesieniu do zadania poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt i odesłanie w tym zakresie do § 5 Programu, w którego treści nie zawarto działań dotyczących poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt, lecz wyłącznie sposoby informowania o znalezieniu zwierząt i poszukiwaniu ich dotychczasowych opiekunów; 2) istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewyczerpanie w § 8 Programu zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez gminę poprzez ograniczenie realizacji zadania usypiania ślepych miotów wyłącznie do szczennych suk przekazanych do adopcji i kotek wolnożyjących; 3) istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w postaci przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez: a) nałożenie w § 11 ust. 5 Programu na właścicieli znakowanych psów obowiązku dokonywania zmian w bazie zwierząt oznakowanych, w której zwierzę zostało zarejestrowane, w sytuacji padnięcia psa lub zmiany właściciela; b) nałożenie w § 1 pkt 2 załącznika nr 2 do Programu będącego wzorem umowy adopcyjnej zwierzęcia na osobę adoptującą zwierzę obowiązku podania dresu, pod jakim zwierzę będzie przebywało; c) nałożenie w § 2 pkt 5 załącznika nr 2 do Programu będącego wzorem umowy adopcyjnej zwierzęcia na osobę adoptującą zwierzę zakazu zbywania lub darowania zwierzęcia; d) nałożenie w § 2 pkt 6 załącznika nr 2 do Programu będącego wzorem umowy adopcyjnej zwierzęcia na osobę adoptującą zwierzę obowiązku powiadamiania Miasta i Gminy [...] o padnięciu albo zaginięciu zwierzęcia nie później niż następnego dnia od zaistnienia zdarzenia; e) zastrzeżenie w § 3 ust. 1 załącznika nr 2 do Programu będącego wzorem umowy adopcyjnej uprawnienia Miasta i Gminy [...] do przeprowadzenia kontroli w miejscu pobytu adoptowanego zwierzęcia, a tym samym nałożenia na właściciela adoptowanego zwierzęcia obowiązku poddania się takiej kontroli; f) ustanowienia w § 4 ust. 1 załącznika nr 2 do Programu będącego wzorem umowy adopcyjnej zakazu zrezygnowania z opieki nad zwierzęciem; g) ustanowienie w § 4 ust. 2 załącznika nr 2 do Programu będącego wzorem umowy adopcyjnej zakazu przekazania zwierzęcia do sklepu zoologicznego, cyrku, laboratorium badawczego; h) nałożenie w § 4 ust. 3 załącznika nr 2 do Programu będącego wzorem umowy adopcyjnej obowiązku znalezienia innej osoby chętnej do adopcji zwierzęcia w sytuacji rezygnacji z opieki nad nim. Podnosząc takie zarzuty Prokurator Okręgowy [...] wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów uchwały Rady Miasta w [...]. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy [...] wniósł o jej oddalenie. Burmistrz wskazał, że działania w celu ustalenia właściciela bezdomnych wyłapanych zwierząt są tożsame i równoległe z działaniami podejmowanymi w celu poszukiwania osób chętnych do adopcji, w przypadku, gdy właściciela nie uda się odnaleźć. Zapisy programu, wskazujące możliwy termin zawarcia umowy adopcyjnej (§ 7 ust. 6 i 7 Programu) wskazują wprost, że właśnie te działania (podanie do publicznej wiadomości informacji o miejscu znalezienia zwierzęcia, poszukiwaniu właściciela) mają na celu znalezienie osoby chętnej do adopcji znalezionego bezdomnego zwierzęcia. W praktycy oznacza to, że wskutek upublicznienia informacji o znalezionym/wyłapanym bezdomnym zwierzęciu jednocześnie od razu poszukuje się osoby chętnej do jego adopcji. Zarzut nieuprawnionego ograniczenia zadania usypiania ślepych miotów wyłącznie do szczennych suk przekazanych do adopcji i kotek wolnożyjących należy uznać za zasadny. Zapisy § 8 nie wyczerpują bowiem działań przez organ podejmowanych. Przyjęty przez Radę Miejską w [...] "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi (...)" określił przypadki, w których usypianie ślepych miotów jest obligatoryjne i nie podlegające warunkowym zwolnieniom. Każdy inny przypadek (np. zgłoszony ślepy miot znaleziony przez mieszkańca Gminy) jest rozpatrywany indywidualnie, każdorazowo po zapewnieniu niezbędnej konsultacji weterynaryjnej. Oznacza to, że w rzeczywistości usypianie ślepych miotów nie ogranicza się jedynie do dwóch przypadków określonych w Programie. Wszystkie pozostałe zapisy, objęte zarzutami skargi, podyktowane są najwyższą dbałością o dobrostan zwierząt. Organ sprawujący opiekę nad bezdomnymi zwierzętami musi przedsięwziąć wszelkie możliwe kroki, aby zwierzę miało zagwarantowane jak najlepsze warunki bytowania. Jednocześnie takimi zapisami w umowie Gmina stara się zobligować osoby chętne do adopcji bezdomnych zwierząt do poważnego potraktowania zobowiązania jakie chcą na siebie przyjąć, ze wszystkimi tego konsekwencjami. Działania gminy wobec bezdomnych zwierząt podejmowane są zgodnie z ustawą o ochronie zwierząt i opiece nad zwierzętami bezdomnymi i powinny polegać na zapobieganiu bezdomności, a w stosunku do zwierząt aktualnie bezdomnych, zapewnieniu im opieki dowolnymi legalnymi sposobami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Przedmiotem skargi Prokuratora Okręgowego jest uchwała Rady Miasta i Gminy [...] z [...] lutego 2019 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy [...] w 2019 roku. Zaskarżony Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego, a zatem ma charakter przepisów powszechnie obowiązujących, podustawowych. Działalność prawotwórcza gminy (stanowienie przepisów powszechnie obowiązujących) stanowi jedną z podstawowych kompetencji organów gminy, wyrażającą jeden z aspektów jej samodzielności. Przyznana organom gminy samodzielność prawotwórcza nie oznacza dowolności w stanowieniu przepisów prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia, regulowana aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to także wprost z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, na podstawie której zostały wydane, jak również z Konstytucją i innymi aktami ustawowymi, które bezpośrednio lub pośrednio odnoszą się do tej samej materii. Jednocześnie akty prawa miejscowego nie mogą regulować ponownie tego, co już jest zawarte w obowiązującej ustawie (art. 137 Zasad Techniki Prawodawczej), a tym bardziej niedopuszczalna jest modyfikacja przepisów ustawy w akcie prawa miejscowego. Upoważnienie ustawowe do uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którym rada gminy, wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zakres regulacji uchwalanego programu wynika z art. 11 i 11a ust. 2-3a ustawy o ochronie zwierząt. Jednocześnie szczegółowe wyliczenie w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt elementów programu nie ma charakteru wyczerpującego, o czym świadczy posłużenie się w tym przepisie zwrotem "w szczególności". Przy czym, wymienione w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt elementy programu powinny obligatoryjnie znaleźć się w tym programie. Uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewyczerpanie w Programie zakresu przedmiotowego przekazanego do unormowania przez gminę i pominięcia w Programie zadania usypiania ślepych miotów. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne regulacje zapewniające realizację ujętych w nim zadań. Program ten powinien obejmować zagadnienia wymienione w art. 11a ust. 2 pkt 2 - 8 ustawy o ochronie zwierząt, do których należy m.in. usypianie ślepych miotów (art. 11a ust. 2 pkt 6). Elementem obligatoryjnym programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt są zatem postanowienia określające zasady realizacji zadania polegającego na usypianiu ślepych miotów. Samo ograniczenie się do ogólnego wskazania w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały, że Program obejmuje usypianie ślepych miotów nie oznacza wykonania upoważnienia ustawowego w tym zakresie. Natomiast przepis § 8 Programu (Usypiania ślepych miotów) ogranicza się do regulowania kwestii dotyczących usypiania ślepych miotów zaadoptowanych szczennych suk oraz kotek wolno żyjących. Nie określa on zasad usypiania ślepych miotów w innych przypadkach. W odpowiedzi na skargę Burmistrz uznał, że takie ograniczenie jest nieuprawnione i w tym zakresie zarzut skargi jest zasadny. Jednocześnie Burmistrz wskazał, iż każdy inny przypadek jest rozpatrywany indywidualnie, każdorazowo po zapewnieniu niezbędnej konsultacji weterynaryjnej. W konsekwencji zdaniem organu gminy, w rzeczywistości usypianie ślepych miotów nie ogranicza się jedynie do dwóch przypadków określonych w Programie. Okoliczność, że w praktyce, także w innych przypadkach gmina realizuje zadanie usypiania ślepych miotów nie oznacza, że sanuje to wadliwość zaskarżonego Programu w tym zakresie. Akty prawa miejscowego mające wykonawczy w stosunku do ustawy charakter mają "uzupełniać" i doprecyzowywać przepisy ustawy kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Rada Gminy powinna wskazać, na jakich zasadach następuje realizacja zadania polegającego na usypianiu ślepych miotów (także innych przypadków niż przekazane do adopcji szczenne suki i kotki wolno żyjące), a także określić konkretne podmioty, którym powierza realizację tego zadania (podać dane podmiotu zajmującego się usypianiem ślepych miotów). Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podejmowany na podstawie art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt powinien zawierać konkretne i jednoznaczne normy co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań, a nie pozostawiać to do dookreślenia innym podmiotom m.in. organom wykonawczym poza zakresem aktu prawa miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się "wykonawczy", konkretny charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i dlatego ten "wykonawczy" charakter Programu nie będzie zachowany, jeśli pominie się w nim konkretne podmioty realizujące te zadania (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17). W konsekwencji zaskarżona uchwała narusza art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt. Analizując treść zaskarżonej uchwały Sąd podzielił stanowisko Prokuratora Okręgowego, że Rada Gminy [...] z naruszeniem art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie zwierząt niewystarczająco precyzyjnie określiła sposób poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Odesłanie zawarte w § 7 ust. 1 Programu, że "poszukiwanie nowych właścicieli i oddawanie do adopcji bezdomnych zwierząt osobom zainteresowanym i zdolnym zapewnić im należyte warunki bytowania, prowadzone będzie zgodnie z ustaleniami zawartymi w § 5 Programu" nie jest do końca jasne. Z § 5 ust. 3 i 5 Programu, wynika, że w przypadku odłowienia zwierzęcia przez Straż Miejską zostaje ono przewiezione do miejsca przetrzymywania wyłapanych zwierząt i będzie poszukiwany jego właściciel lub opiekun, poprzez podanie do publicznej wiadomości informacji o miejscu znalezienia zwierzęcia i poszukiwaniu jego właściciela. Zostanie zrobione zdjęcie tego zwierzęcia i krótki opis, które zostaną umieszczone na stronie internetowej [...] w zakładce [...]. W przypadku nieustalenia właściciela lub opiekuna zwierzę po upływie co najmniej 14 dni od dnia odłowienia może zostać zawarta umowa adopcyjna z osobą chętną do objęcia stałej opieki nad wyłapanym zwierzęciem. Z treści tych przepisów nie wynika, aby regulacja ta dotyczyła prowadzenia poszukiwania opiekunów dla bezdomnych zwierząt, a jeżeli nawet to nie dotyczy to innych bezdomnych zwierząt niż te wyłapane przez Straż Miejską. Taki sposób sformułowania przepisów nie pozwala stwierdzić, czy rzeczywiście w pełni jest realizowana zadanie poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt w gminie. Brak jednoznacznego określenia sposobu realizacji tego zadania, w praktyce może oznaczać brak możliwości jego realizacji. W konsekwencji taki sposób sformułowania przepisów Programu nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez radę gminy w art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie zwierząt. Tym samym, że skoro zaskarżona uchwała nie zawiera unormowań, które Rada Gminy zobowiązana była w niej zawrzeć (usypianie ślepych miotów, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt), to takie naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy o ochronie zwierząt przesądza o wadliwości uchwały, skutkującej koniecznością jej eliminacji w całości z obrotu prawnego. Prawidłowe wskazanie obligatoryjnych punktów programu jest warunkiem koniecznym prawidłowości uchwały. Tym samym zasadnym jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zasadne są także zarzuty skargi dotyczące postanowień wzoru umowy adopcyjnej. Do zadań własnych gminy należy zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie (art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt). Z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt wynika, że wypełnienie obowiązku zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania następuje poprzez określenie przez radę gminy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie zwierząt, program obejmuje w szczególności poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Taki sposób sformułowania przepisów ustawy o ochronie zwierząt oznacza, że program może dotyczyć co do zasady kwestii sposobu poszukiwania właścicieli dla zwierząt bezdomnych. W konsekwencji należy przyjąć, że brak jest w art. 11a w związku z art. 11 ustawy o ochronie zwierząt delegacji do określenia obowiązków adoptującego bezdomne zwierzę. Unormowania te wkraczają w sposób niedopuszczalny w sferę materii ustawowej, ponieważ wprowadzają dodatkowe obowiązki czy nakazy dla przyszłych właścicieli zwierząt. Podstawa do wprowadzenia takiego ograniczenia powinna znaleźć wyraz w upoważnieniu ustawowym. Tymczasem w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, brak jest takiego upoważnienia. Tym samym wskazane w skardze postanowienia wzoru umowy adopcyjnej nakładające na adoptującego obowiązki wykraczają poza delegację ustawową. Oznacza to jednocześnie wkroczenie przez Gminę w zakres materii ustawowej oraz naruszenie zasady prawidłowej legislacji, stanowiącej element zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Regulowanie sytuacji prawnej podmiotów, bez podstawy ustawowej, stanowiło zatem przekroczenie upoważnienia ustawowego. Przy czym, Sąd nie kwestionuje tego, że zapisy te są podyktowane najwyższą dbałością o dobrostan zwierząt, czy też, że sensu tych postanowień umownych. W ocenie Sądu, postanowienia, które określają tak restrykcyjne obowiązki osób adoptujących bezdomne zwierzęta nie mogą przybrać formy aktu prawa miejscowego. Skarżący nie ma racji w odniesieniu do prawotwórczej działalności gminy, że może stosować wszelkie dowolne legalne sposoby w celu zapobiegania bezdomności zwierząt. Należy podkreślić, że uregulowania aktu prawa miejscowego dotyczące obowiązków jednostki muszą mieć bezpośrednie oparcie w upoważnieniu ustawowym, a nie jedynie nie być z nim sprzeczne. Nie oznacza to jednocześnie, że postanowienia umowne proponowane przez gminę nie mogą znaleźć się w zawieranych przez tę gminę umowach adopcyjnych. Kwestia ta nie jest jednak przedmiotem oceny w tej sprawie. Mając powyższe względy na uwadze, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej P.p.s.a. Artykuł 147 § 1 P.p.s.a. nie określa rodzaju i kwalifikacji stopnia naruszenia przepisu prawa przez uchwałę, który daje podstawy do zastosowania sankcji nieważności. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że podstawę do zastosowania sankcji nieważności uchwał organów samorządu terytorialnego nie stanowi wyłącznie ciężkie, kwalifikowane naruszenie przepisów prawa, ale również inne naruszenie przepisów prawa z wyłączeniem nieistotnego naruszenia. Do istotnego naruszenia przepisów prawa przez uchwałę będącą aktem prawa miejscowego należy przyjęcie aktu prawa miejscowego z naruszeniem upoważnienia ustawowego. Brak obligatoryjnych punktów programu stanowi istotne naruszenie art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt skutkujące nieważnością tej uchwały w całości. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.