II SA/Gl 1083/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J. O. i M. O. na uchwałę Rady Gminy Mykanów z dnia 9 kwietnia 2019 r. nr 47/VI/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Pismem procesowym z 26 czerwca 2019 r. J. O. oraz M. O.reprezentowani przez adwokata K. D. wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy Mykanów nr 47/VI/2019 z 9 kwietnia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Stary Cykarzew i Wola Kiedrzyńska w gminie Mykanów. Wskazanej uchwale zarzucono naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 i pkt 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie przy uchwalaniu planu miejscowego wymagań ładu przestrzennego oraz prawa własności; art. 3 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy poprzez naruszenie prawa zagospodarowania terenu, do którego skarżący mają tytuł prawny: art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 powyższej ustawy poprzez przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego. W oparciu o powyższe zarzuty wystąpiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej postanowień obejmujących obszar Wola Kiedrzyńska i części działek nr 34,37,38 i 39/1. W motywach skargi podkreślono, że skarżącym przysługuje interes prawny, albowiem są bezpośrednimi sąsiadami terenu objętego przedmiotowym planem, a dodatkowo podniesiono, że na terenie objętym planem prowadzona jest działalność związana z przetwórstwem mięsa, a postanowienia planu naruszają ich własność. Działalność prowadzona na terenie objętym planem jest działalnością o dużej uciążliwości dla właścicieli gruntów sąsiednich. Zdaniem skarżących tylko na nieruchomości objętej planem jest prowadzona działalność produkcyjna, natomiast pozostałe nieruchomości wykorzystywane są na cele mieszkaniowe. Kwestionowana uchwała sprzeczna jest z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Mykanów przyjętego uchwałą Rady Gminy Mykanów z 25 lutego 2000 r. nr 108/XII/2000 następnie dwukrotnie zmienioną. Wskazano w szczególności na ponadnormatywny hałas, który wzrośnie wraz z uruchomieniem działalności produkcyjnej. Podniesiono, że lokalizacja zakładu spowoduje przekształcenia powierzchni ziemi, w tym związane z drogami dojazdowymi, urządzeniami infrastruktury technicznej czy parkingami. Podkreślono zagrożenie związane z zanieczyszczeniem powietrza i wystąpienia kwaśnych deszczy, nadto akcentowano, że dotychczasowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakazywał działalności produkcyjnej na terenie objętym kwestionowaną uchwałą, a zmiana postanowień planu wymaga uprzedniej zmiany postanowień studium uwarunkowań czego w rozpoznawanej sprawie nie uczyniono. Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi uwzględniać naczelne zasady porządku prawnego, ponieważ przy wykorzystaniu jego postanowień dokonuje się ingerencji w prawo własności jak również winna być respektowana zasada proporcjonalności. Zdaniem skarżących zasada proporcjonalności w przedmiotowej uchwale nie była respektowana, ponieważ przyjmując kwestionowaną uchwałę nie miano w polu widzenia interesów prawnych właścicieli sąsiednich nieruchomości, a to oznacza, że przekroczone zostały granice władztwa planistycznego przysługującego gminie. W końcowej części skargi podniesiono, że nie wykorzystywanie przez skarżących przysługujących im uprawnień w ramach procedury planistycznej nie niweluje skuteczności wniesionej skargi. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Mykanów wniósł o oddalenie skargi. W motywach stanowiska przybliżono harmonogram działań podejmowanych w sprawie przyjęcia przedmiotowej uchwały. W dalszej części odpowiedzi przybliżono sytuację związaną z uwarunkowaniami prawnymi przyjmowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i podkreślono znaczenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które w ocenie organu nie zostało naruszone. W końcowej części odpowiedzi na skargę odniesiono się do wymagań stawianych miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego i stwierdzono, że kwestionowana uchwała nie narusza obowiązujących regulacji w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawowana przez ten sąd kontrola obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r, - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Po myśli art. 147 przywołanej powyżej ustawy sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Postanowienia przedmiotowej ustawy nie wprowadzają innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały organu gminy, poza kryterium zgodności z prawem. Oznacza to zatem, że skład orzekający przeprowadzający kontrolę kwestionowanej uchwały Rady Gminy Mykanów ma w polu widzenia jedynie naruszenia przepisów prawa i to w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie odnieść się do podstawowego zagadnienia, a mianowicie czy w sprawie tej wyczerpana została przesłanka skutecznego wniesienia skargi. Stosownie do postanowień art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z kolei po myśli art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie kwestia naruszenia interesu prawnego skarżących jest o tyle istotna, że nieruchomości należące do skarżących znajdują się poza obszarem objętym postanowieniami uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pełnomocnik skarżących wywodzi interes prawny skarżących w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały z tego, że nieruchomość skarżących graniczy z nieruchomościami objętymi postanowieniami planu. Z przywołanym stanowiskiem skład orzekający w niniejszej sprawie się zgodził i uznał, że choć nieruchomości skarżących znajdują się poza obszarem objętym kwestionowaną uchwałą to postanowienia przyjętego planu mogą oddziaływać na prawo własności posiadanych przez nich nieruchomości. Przyjęcie takiego stanowiska pozwala Sądowi na przejście do drugiego etapu rozpoznawania wniesionej skargi, a mianowicie do rozpatrzenia jej merytorycznej zasadności. W ramach tej części kontroli legalności kwestionowanej uchwały Sąd zobligowany jest do odniesienia się do poszczególnych zarzutów sformułowanych w skardze. Pierwszy zarzut akcentuje naruszenie postanowień art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie przy uchwalaniu planu miejscowego wymagań ładu przestrzennego oraz prawa własności. Postawiony zarzut został rozwinięty w motywach skargi, jednakże co należy z naciskiem podkreślić odwołano się w nich do zagadnień o charakterze ogólnym, bez wskazania konkretnych naruszeń. W tej części motywów skargi akcentowano naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Odwołując się do naruszenia tej zasady wskazano na wynikający z niego zakaz nadmiernej ingerencji i oznacza konieczność zachowania proporcji między ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności, a zamierzonym celem danej regulacji prawnej. Istota zatem tej zasady sprowadza się do wyważenia dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja nie jest możliwa. W rozpoznawanej sprawie takie wyważenie dwóch dóbr związane jest wprowadzeniem w uchwalonym planie możliwości uruchomienia na przedmiotowym terenie działalności usługowo-produkcyjnej. Dla skarżących wprowadzenie takiej działalności jest naruszeniem ich prawa własności, z kolei dla sąsiedniej nieruchomości jest to realizacja tego prawa. Podnoszona okoliczność, że wcześniejsze miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego takiej możliwości nie przewidywały, przy ocenie ewentualnego naruszenia tej zasady nie może być brana pod uwagę, ponieważ istotą uchwalonego miejscowego planu było właśnie umożliwienie prowadzenia takiej działalności. W konsekwencji o tym, czy wskazana zasada zostanie naruszona musi rozstrzygnąć treść studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy. W ocenie organu administracji przyjmującego przedmiotową uchwałę wprowadzona zmiana do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zgodna z postanowieniami tego studium, a zwłaszcza z ostatnimi zmianami prowadzonymi uchwałą Rady Gminy Mykanów z 30 marca 2012 r. Przeprowadzone ustalenia pozwalają stwierdzić, że wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze zasada proporcjonalności przy przyjęciu kwestionowanej uchwały nie została naruszona. W kontekście rozpoznawanego zarzutu podniesiono naruszenie prawa własności. Z treści skargi można wnioskować, że naruszenie to powiązane zostało z tym, że na sąsiedniej nieruchomości do będącej własnością skarżących, umożliwiono prowadzenie działalności usługowo - produkcyjnej. W następstwie prowadzonej działalności będzie negatywne oddziaływanie na ich nieruchomość w postaci wzrostu hałasu oraz zwiększone zanieczyszczenie. Z tak sformułowanymi zarzutami nie można się zgodzić, choć przyznać należy, że uruchomienie działalności produkcyjnej w tym przypadku rozszerzenie prowadzonej działalności w zakresie przetwórstwa mięsnego może spowodować podwyższenie hałasu, jednakże w polu widzenia należy mieć inne jeszcze okoliczności, a mianowicie to, że przedmiotowe nieruchomości położone są przy drodze wojewódzkiej jak również w niedalekiej odległości od nowo oddanej autostrady. Dodatkowo w polu widzenia należy mieć i to, że wbrew twierdzeniom skarżących w sąsiedztwie nie są zlokalizowane same budynki mieszkalne, ponieważ jak to wynika z dostępnych informacji w okolicy zlokalizowanych jest szereg działalności usługowych, które również generują zwiększony ruch samochodowy. W konsekwencji zwiększenie uciążliwości w postaci hałasu nie będzie wynikiem jedynie ewentualnego uruchomienia działalności usługowo-produkcyjnej na sąsiedniej nieruchomości, ale następstwem szeregu różnych i złożonych źródeł. Tym samym zarzut naruszenia prawa własności skarżących nie został wykazany. W konkluzji tej części rozważań przyjdzie stwierdzić, że zarzut sformułowany w pkt 1 skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Drugi zarzut związany jest z naruszeniem art. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie prawa zagospodarowania terenu, do którego skarżący ma tytuł prawny. Stosownie do postanowień tego przepisu kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Przywołany przepis wyznacza właściwość gminy do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie, jak również przydaje gminie istotne prawo określane władztwem planistycznym. W rozpoznawanej sprawie skarżący podnieśli zarzut naruszenia tego przepisu, jednakże w motywach nie zamieszczono żadnej argumentacji, która odwoływałaby się do niego w kontekście naruszenia właściwości. Można natomiast odczytać z treści skargi, że w ocenie skarżących gmina dopuściła się przekroczenia granic przysługującego jej władztwa planistycznego. Zdaniem Sądu przeprowadzona z urzędu kontrola kwestionowanej uchwały w kontekście tego przepisu i pierwszego jego ujęcia nie daje podstaw do uznania, aby regulacja ta została naruszona. W niniejszej sprawie wszystkie działania podejmowane były przez uprawnione organy gminy, tym samym brak jest argumentów, które pozwalałyby uznać, że przepis ten został naruszony. Rozważenia zatem wymaga ewentualne przekroczenie przez organy gminy granic przysługującego jej władztwa planistycznego. W tym miejscu wypada dostrzec, że analogiczny zarzut został sformułowany w pkt trzecim skargi i dotyczy naruszenia art. 2 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 przywoływanej ustawy poprzez przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego. W świetle powyższego zarzuty te należy rozpoznać łącznie i odnieść się do nich w sposób kompleksowy. Nie budzi najmniejszej wątpliwości, że gminie przysługuje władztwo planistyczne i w związku z jego wykonywaniem w mniejszym lub większym stopniu będą występowały sytuacje sporne związane z odmiennym ujmowaniem sposobu wykorzystania określonych części gminy przez część ich mieszkańców, a pozostałą częścią. Istota władztwa planistycznego gminy sprowadza się do tego, że uprawnione organy gminy w ramach prawem przewidzianej procedury uprawnione są do wprowadzania na ich terenie takich zmian w treści planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań rozwoju gminy, które będą oddziaływały na sposób korzystania z posiadanej nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych władztwo planistyczne ujmuje się jako kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w której ramach rada gminy ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenów położonych na obszarze gminy (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 12 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 742/18 Lex 2692307). W rozpoznawanej sprawie stykamy się wręcz z modelowym przykładem takiej sytuacji, ponieważ kwestionowana uchwała odnosi się do niewielkiej części gminy i dokonuje istotnej zmiany możliwości jej wykorzystania. Istota zarzutu związanego z naruszeniem przysługującego gminie władztwa planistycznego sprowadza się do tego, że w ocenie skarżących na sąsiedniej do nich nieruchomości umożliwiono prowadzenie działalności usługowo-produkcyjnej, co burzy dotychczasowy układ związany z tym, że na tym terenie dopuszczalne były jedynie usługi nie wprowadzające nadmiernych uciążliwości dla mieszkańców tej okolicy. Weryfikacja zasadności tego zarzutu musi wyjść od ustaleń wynikających ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mykanów. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Mykanów dołączył do treści odpowiedzi wyciąg ze stosownego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mykanów z uwypukleniem pkt 9.3 Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów. Z dołączonej do odpowiedzi mapy wynika, że oznaczenie MP czyli tereny zabudowy produkcyjno-usługowej lub mieszkaniowej i zagrodowej obejmuje również sporną nieruchomość objętą kwestionowaną uchwałą. W świetle tego ustalenia przyjdzie uznać, że organy gminy prowadzące procedurę uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dysponowały wskazaniem, które upoważniało je do wprowadzenia na części nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością skarżących takiego przeznaczenia, a mianowicie działalność produkcyjno-usługowa. W konsekwencji uznać należy, że organy Gminy Mykanów przyjmując kwestionowaną uchwałę nie dopuściły się naruszenia postanowień art. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wynikającego z niej władztwa planistycznego. Oznacza to, że postawiony zarzut uznać należy za bezzasadny i nie dający podstawy do uwzględnienia wniesionej skargi. Przeprowadzona powyżej analiza nie wykazała, aby postanowienia kwestionowanej uchwały naruszały prawo, a tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi. Na marginesie można zauważyć, że żaden z zarzutów formułowanych w skardze nie był związany z naruszeniem interesu prawnego skarżących. Zarzuty te odnosiły się do potencjalnych uchybień przedmiotowej uchwały, których miały dopuścić się organy gmin w ramach działań związanych z jej przyjęciem. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 wyżej wymienionej ustawy należało skargę oddalić.