II SA/Ol 429/19

Dnia 17 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi I. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Burmistrza "[...]" ustalił na rzecz J. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego budynku inwentarskiego, przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego magazynu zbożowego na budynek inwentarski (hala do udoju mleka), zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na budynek inwentarski o obsadzie 280 DJP, zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek inwentarski o obsadzie do 100 DJP, budowie zbiornika przepompowni gnojowicy, budowie terenów utwardzonych (placów magazynowo - manewrowych) z przeznaczeniem do magazynowania kiszonki, budowie mikrobiogazowni rolniczej wraz z infrastrukturą (kogenerator w zabudowie kontenerowej, fermentator), budowie dwóch naziemnych zbiorników magazynowych przeznaczonych do gromadzenia pofermentów z mikrobiogazowni oraz gnojowicy i wód opadowych, budowie czterech silosów na paszę, budowie budynku gospodarczego w gospodarstwie rolnym o łącznej docelowej obsadzie do 600 DJP w ramach rozbudowy istniejącej zabudowy zagrodowej na działce o nr ew. "[...]" w obrębie "[...]", gmina "[...]". W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał m.in., że planowane zamierzenie inwestycyjne kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i jako takie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dlatego też, decyzją z dnia "[...]", ustalono środowiskowe uwarunkowania dla powyższej inwestycji. Wskazano, że na przedmiotowym terenie nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie zatem z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należało ustalić warunki zabudowy. W wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej stwierdzono, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślono, że wnioskowana inwestycja dotyczy zabudowy zagrodowej (powierzchnia gospodarstwa wynosząca 170 ha przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie "[...]" wynoszącą 22 ha), zatem w sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie przeprowadzenia analizy zabudowy. W odwołaniu od powyższej decyzji, I. i R. K. wskazali, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana, pomimo toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie postępowania dotyczącego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podnieśli, że w przedmiotowym gospodarstwie rolnym znajduje się niezgodna z prawem ilość sztuk bydła w ilości ok. 300 DJP, w sytuacji gdy obsada ta (zgodnie z decyzją w tym zakresie), powinna wynosić ok. 130 DJP. Wskazali również, że przedmiotowa inwestycja jest już w znacznym stopniu realizowana, pomimo braku pozwolenia na budowę. Dodatkowo zarzucili zaskarżonej decyzji pominięcie stanowiska GDOŚ wyrażonego w toku postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań, w którym wyraził on szereg poważnych zastrzeżeń co do zgodności z prawem planowanej inwestycji. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), dalej: k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 i ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm.), dalej: u.p.z.p., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż mamy do czynienia z zabudową zagrodową. Gospodarstwo rolne wnioskodawcy ma powierzchnię 177 ha, a średnia wielkość gospodarstwa rolnego w gminie Pieniężno wynosi 22 ha, a zatem gospodarstwo przekracza średnią powierzchnię gospodarstw w gminie. W sprawie nie ma zatem zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Działki posiadają dostęp do drogi publicznej, na terenie wnioskowanej inwestycji znajduje się istniejące uzbrojenie, wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, ponadto ustalone zostały środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia, z uwzględnieniem przepisów dotyczących ochrony przyrody. Integralną część decyzji stanowią wymagane przepisami prawa załączniki, a projekt decyzji został sporządzony przez osoby do tego uprawnione. Organ pierwszej instancji prawidłowo zatem przyjął, że zostały spełnione łącznie wszystkie warunki pozwalające na wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, co upoważniało organ do wydania takiej decyzji. Odnosząc się do treści odwołania, Kolegium podniosło, że w obrocie prawnym znajduje się decyzja środowiskowa, dlatego istnieje podstawa do orzekania z jej uwzględnieniem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Ewentualne uchylenie decyzji (środowiskowej), będącej podstawą wydania innej decyzji (o warunkach zabudowy), stanowi przesłankę wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.). Przedmiotowe postępowanie dotyczy zaś ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji dotyczącej hodowli bydła mlecznego o łącznej docelowej obsadzie do 600 DJP. W tym postępowaniu badane było spełnienie warunków dla tego rodzaju inwestycji. Kolegium w żaden sposób nie bada prawidłowości prowadzenia gospodarstwa w zakresie nieobjętym wnioskiem. Ponadto, niezrozumiałym jest podnoszony argument, jakoby Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w toku postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach zgłaszał zastrzeżenia co do zgodności z prawem planowanej inwestycji. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana została po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, który to postanowieniem z dnia "[...]" uzgodnił realizację planowanego przedsięwzięcia W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium, I. i R. K. zarzucili jej naruszenie art. 138 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 i 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji, mimo uprzedniego zawiadomienia stron o niemożliwości załatwienia sprawy i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy - uzależnionego od terminu rozpoznania prawomocnie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie ze skargi I. i R. K. na decyzję Kolegium z dnia "[...]". Ponadto zarzucili zaskarżonej decyzji, iż niezasadnie nie zostały w niej uwzględnione zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wydanej przez Burmistrza "[...]" z dnia "[...]", które to wskazywały na wadliwość tej decyzji oraz prejudycjalny charakter rozstrzygnięcia w sprawie zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie pod sygn. akt II SA/Ol 727/18. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz.2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte zgodnie z przepisami prawa. Materialnoprawną podstawę obu ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jedynie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o [ustaleniu] lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (w skrócie "decyzji w.z."). Jest zasadą – wskazaną w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – że wydanie decyzji w.z. jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jedynie wyjątkowo, w odniesieniu do lokalizowania wybranych (nielicznych) kategorii inwestycji, ustawodawca postanowił o zwolnieniu ich z konieczności dochowania jednego lub więcej warunków wyszczególnionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a zwłaszcza w jego pkt 1 (statuującym tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa). Przykładem takiej regulacji jest art. 61 ust. 4 u.p.z.p., który stanowi, że przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Cytowany art. 61 ust. 4 u.p.z.p. – jak każdy przepis wprowadzający wyjątek od zasady – nie może być interpretowany rozszerzająco ("exceptiones non sunt extendendae"). Oznacza to, że analizowany przepis może znaleźć zastosowanie jedynie wówczas, gdy w danym przypadku jest niewątpliwe, iż planowana inwestycja rzeczywiście ma charakter "zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym" (które to gospodarstwo dodatkowo musi spełniać jeszcze kryterium obszarowe określone w art. 61 ust. 4 in fine u.p.z.p.). W konsekwencji, omawiany przepis znajduje zastosowanie tylko w razie łącznego ziszczenia się następujących przesłanek: planowana zabudowa musi mieć charakter zabudowy zagrodowej, zabudowa ta musi być związana z już istniejącym gospodarstwem rolnym, a gospodarstwo to musi przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że 177 hektarowe gospodarstwo rolne J. S. znacznie przewyższa wskaźnik średniej powierzchni gospodarstw rolnych w gminie "[...]" (wynoszący 22 ha), stąd organy obu instancji słusznie uznały, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto, nie ulega wątpliwości, że rola i funkcje, jakie mają pełnić budynki inwentarskie, zbiornik przepompowni gnojowicy, place magazynowo - manewrowe z przeznaczeniem do magazynowania kiszonki, mikrobiogazownia rolnicza, naziemne zbiorniki przeznaczone do gromadzenia pofermentów z mikrobiogazowni oraz gnojowicy i wód opadowych oraz silosy na paszę związane są, w ramach gospodarstwa, z produkcja rolną. Oceniając pozostałe przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Sąd stwierdza, że decyzja Kolegium i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są z nimi zgodne. Inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, na terenie wnioskowanej inwestycji znajduje się istniejące uzbrojenie wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, ponadto ustalone zostały środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia, z uwzględnieniem przepisów dotyczących ochrony przyrody. Integralną część decyzji stanowią wymagane przepisami prawa załączniki, a projekt decyzji został sporządzony przez osoby do tego uprawnione. Główna oś sporu pomiędzy stronami ogniskuje się natomiast wokół kwestii, czy w sytuacji, gdy decyzja z "[...]" Burmistrza "[...]" ustalająca na rzecz J. S. środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie gospodarstwa rolnego - hodowli bydła mlecznego na terenie działek o nr ew.: "[...]" obręb "[...]", gm. "[...]", została zakwestionowana przez skarżących, to organ mógł wydać decyzję w.z. W związku z powyższym, wyjaśnić należy, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje w.z. - art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 86 z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono bowiem pogląd, według którego decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter sui generis "rozstrzygnięcia wstępnego" względem ewentualnego przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia i nadal pełni ona względem niego w istocie funkcję prejudycjalną. Określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach "środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia" nie mogą być zatem modyfikowane, a decyzja o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań i tym samym odmowie wyrażenia zgody na realizację przedsięwzięcia przesądza de facto o braku możliwości realizacji określonego przedsięwzięcia w danym miejscu, czasie i na proponowanych warunkach (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt II OSK 821/08, ONSAiWSA 2009/6/116). Rolą organu administracji wydającego decyzję w.z. jest jedynie sprawdzenie zgodności projektu z warunkami określonymi w tym rozstrzygnięciu. Istnieje zatem niepodważalny związek pomiędzy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia a decyzją w.z. Trzeba również zauważyć, że zaskarżenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stanowi w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., podstawy do zawieszenia postępowania o wydanie decyzji w.z. Podstawę taką mogłoby stanowić dopiero uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż do czasu ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego takiej decyzji przysługuje jej domniemanie legalności (art. 16 § 1 k.p.a.). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, za słusznie należy uznać stanowisko Kolegium, że tak długo jak decyzja środowiskowa nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, to obowiązuje i w konsekwencji uzasadnione jest procedowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, bowiem decyzja Burmistrza "[..]" z "[...]" ustalająca na rzecz J. S. środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z "[...]". Skargę na powyższą decyzję Kolegium z "[...]" wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie I. i R. K. Skarga ta została oddalona wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt 727/18. Zatem w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Burmistrza "[...]" z "[...]". Końcowo wskazać należy, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje fakt, że organ odwoławczy najpierw powiadomił strony, iż sprawa nie zostanie załatwiona do czasu wydania przez sąd administracyjny prawomocnego wyroku ze skargi na decyzję Kolegium z dnia "[...]", a następnie wydał zaskarżoną decyzję. Decyzja ta została wydana po ponagleniu przez J. S., w którym wskazano, że brak jest podstaw prawnych do tego postanowienia i organ dopuścił się w sprawie bezczynności. W sprawie została bowiem wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, która została dołączona do wniosku o wydanie warunków zabudowy. Decyzja ta wiąże organy wydające kolejne decyzje administracyjne, w tym organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Stwierdzić należy, że Kolegium miało prawo wydać zaskarżoną decyzję, pomimo wydanego wcześniej postanowienia z dnia "[..]". W sprawie nie doszło również do naruszenia wskazanych w skardze norm procesowych, w tym art. 8 i 9 k.p.a. w stopniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.