II SAB/Ol 85/19

Dnia 17 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi R.K., J.K. na bezczynność Dyrektora w udostępnieniu informacji publicznej 1) umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu; 2) stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Dyrektora na rzecz skarżących solidarnie kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 8.05.2019 r. skarżący wystąpili do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddziału Terenowego (dalej: KOWR OT) o udostępnienie w ramach udzielenia informacji publicznej wszelkiej dokumentacji dotyczącej przebiegu przetargu ograniczonego ofert pisemnych zorganizowanego przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, a przeprowadzonego przez KOWR OT na podstawie ogłoszenia z dnia 13.02.2019 r., na dzierżawę nieruchomości niezabudowanej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa położonej na terenie gminy A, oznaczonej w ewidencji gruntów ob. A jako dz. nr "[...]" o pow. 53,4200 ha, a w tym w szczególności o udostępnienie: - wszystkich ofert złożonych w przetargu, - dokumentów zawierających punktację ww. ofert (w tym punkty za spełnienie poszczególnych kryteriów oceny ofert) wraz ze sposobem obliczenia ostatecznej punktacji przyznanej danemu oferentowi, - protokołu z przeprowadzenia przetargu zawierającego uzasadniony wniosek komisji przetargowej w sprawie zatwierdzenia wyboru najkorzystniejszej oferty, - umowy zawartej z osobą, której oferta został wybrana jako najkorzystniejsza, o ile została już podpisana. Działając z upoważnienia Dyrektora Generalnego KOWR Dyrektor Oddziału Terenowego KOWR (dalej: Dyrektor KOWR OT lub organ) wydał "[...]" decyzję w trybie art.16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w której odmówił udostępnienia informacji w zakresie przesłania kopii wszystkich ofert złożonych w przetargu na dzierżawę nieruchomości, z uwagi na fakt, iż informacje w w/w dokumentach zawierają dane podlegające ochronie ze względu na prywatność osób fizycznych oraz stanowią tajemnicę handlową oferentów. W dniu 26.06.2019 r. organ wysłał wnioskodawcom część żądanych dokumentów, przy czym niektóre dokumenty zostały zanonimizowane, natomiast w kwestii udostępnienia ofert złożonych w przetargu oraz dokumentów zawierających punktacje, organ poinformował o wydaniu ww. decyzji o odmowie udzielenia informacji. Wnioskodawcy w dniu 1 lipca 2019r. złożyli do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi za pośrednictwem Dyrektora Generalnego KOWR wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Generalny KOWR zaskarżoną decyzję uchylił w całości i udostępnił wnioskodawcom informacje w zakresie wszystkich ofert złożonych w przetargu na dzierżawę nieruchomości oraz dokumentów zawierających punktację w/w ofert wraz ze sposobem obliczania ostatecznej punktacji przyznanej danemu oferentowi, po zanonimizowaniu danych osobowych oferentów. Organ wykonując decyzję Dyrektora Generalnego KOWR pismem z 9.08.2019 r., przesłał zanonimizowane kopie dokumentów. W dniu 28.08.2019 r. skarżący złożyli do organu ponaglenie na bezczynność zarzucając nieudostępnienie pełnej informacji publicznej wynikającej z wniosku skarżących oraz decyzji Dyrektora Generalnego KOWR. Następnie pismem z 7 października 2019 r. skarżący wywiedli skargę na bezczynność organu wnosząc o: I. zobowiązanie Dyrektora Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddziału Terenowego do rozpatrzenia wniosku skarżących z 8.05.2019 r. w zakresie dokumentów zawierających widoczne wartości dotyczące: obsady inwentarza żywego w sztukach dużych (DJP), powierzchni UR stanowiących dzierżawę, użytkowanie wieczyste i własność do przeliczenia intensywności produkcji, wieku oferentów, powierzchni UR stanowiących dzierżawę, użytkowanie wieczyste i własność oferenta i jego małżonka, numery i obręby działek, w skład których wchodzą użytki rolne, położonych najbliżej nieruchomości będącej przedmiotem przetargu, numery i obręby działek, na których znajduje się miejsce zameldowania oferentów na pobyt stały, powierzchnię użytków rolnych nabytych i dzierżawionych z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przez każdego z oferentów i jego małżonka, powierzchnię użytków rolnych stanowiących dzierżawę, użytkowanie wieczyste i własność każdego z oferentów i jego małżonka - poprzez udostępnienie żądanych dokumentów lub wydanie wobec nich decyzji odmownej, w terminie 14 dni od daty wydania wyroku, Il. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądzenia od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że pismem z 21 października 2019 r. przekazał wnioskodawcom brakujące dokumenty, tym samym skarga na bezczynność organu stała się bezprzedmiotowa i powinna zostać cofnięta przez skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W ocenie Sądu wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagali się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r, poz. 1429). Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej; organy samorządów gospodarczych i zawodowych; podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów – będące w posiadaniu takich informacji. Przy czym u.d.i.p. przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. Złożenie wniosku do podmiotu zobowiązanego przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego podmiotu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów u.d.i.p., do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Należy przy tym wskazać, że w myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002r., II SAB 289/02). W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002r., II SA/Lu 507/02). W niniejszej sprawie skarżący wnioskiem z dnia 8 maja 2019 r. zwrócili się do organu o udzielenie informacji w trybie ustawy o informacji publicznej w podanym wyżej zakresie. W świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja stanowi informację publiczną, bowiem dotyczy funkcjonowania jednostki organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Zatem organ winien był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Jak wynika z akt sprawy organ pismem z dnia 17 czerwca 2019 r. (nadanym 26 czerwca 2019 r.) udzielił skarżącym odpowiedzi na złożony wniosek i przekazał część dokumentów. Ostatecznie natomiast pismem z 21 października 2019 r. już po wniesieniu skargi organ doręczył skarżącym pozostałe dokumenty. Dlatego też Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a w pkt 1) umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie bezczynności organu w udzieleniu informacji publicznej. Wyjaśnić należy, że instytucja skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 149 p.p.s.a., ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie oraz ustalenia, czy bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W obecnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność organu, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Załatwienie przez organ wniosku strony w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku zbadania, czy bezczynność, której się dopuścił, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W takiej sytuacji umorzenie postępowania sądowego może dotyczyć jedynie zobowiązania organu do wydania (dokonania) czynności, ponieważ tylko w tym zakresie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA z 2009 r., z. 4, poz. 63). Dlatego też wniosek organu zawarty w odpowiedzi na skargę wskazujący, że skarżący winni wycofać skargę nie jest zasadny, gdyż sąd zobowiązany jest do zbadania, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, zaistniała bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt. 2) wyroku. W rozpoznawanej sprawie bowiem organ już po wydaniu 30 lipca 2019 r. decyzji przez Dyrektora Generalnego KOWR był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wytycznymi zawartymi w tej decyzji, czego jednak nie uczynił. Od wydania decyzji przez organ wyższej instancji wątpliwości prawne co do zakresu udzielenia informacji publicznej dla organu ustały. Dyrektor KOWR mógł bowiem jedynie wykonać decyzję z "[...]", czego nie uczynił. Organ obowiązek w zakresie udostępnienia informacji publicznej zrealizował bowiem dopiero 21 października 2019 r. po złożeniu skargi na bezczynność. Wprawdzie samo uchybienie terminowi z art. 13 u.d.i.p., co do zasady nie przesądza o rażącym charakterze bezczynności. W niniejszej sprawie jednak podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie zrealizował obowiązku ustawowego udzielenia informacji w sytuacji, gdy był w sposób oczywisty do udzielenia tej informacji zobowiązany. Dlatego też przyjąć należało, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa o czym orzeczono w pkt 2) wyroku. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego rozstrzygnięto w pkt. 3) wyroku, stosownie do art. 200, w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.