IV SA/Wa 1241/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant ref. staż. Anna Zarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi J. P. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę J. P. wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [..] w rejonie ul. [...] – cz. II w części obszaru oznaczonego symbolem przeznaczenia 12.2 [...], zarzucając jej istotne naruszenie art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł m.in., że plan został sporządzony z naruszeniem zasad jego sporządzania, a w szczególności jest niezgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], które zostało przyjęte uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. Skarżący zaakcentował, że plan legalizuje budowę biurowca na działce nr [...], co do której dwie urzędniczki Gminy [...] zostały prawomocnie skazane przez Sąd Rejonowy [...] wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2004 r., sygn. akt [...] Zwrócił też uwagę, że obszar, na którym znajduje się działka nr [...], to w Studium tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego oraz powszechnego, a także innych usług podstawowych, zaś plan przewiduje dla tej działki usługi. Ponadto zarzucił zaskarżonej uchwale odstępstwa od wskaźników ustalonych w Studium odnośnie powierzchni biologicznie czynnej, wysokości zabudowy i jej intensywności oraz liczby miejsc parkingowych. Podniósł, że uprzywilejowanie inwestora biurowca na działce nr [...] ograniczyło prawo do korzystania z nieruchomości przez właścicieli sąsiednich działek. Wskazał też szereg zarzutów wobec biurowca na działce nr [...] m.in. brak kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy oraz wprowadzenie przez niego chaosu urbanistycznego w osiedlu [...]. W odpowiedzi na skargę Miasto [...] wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie w przypadku jej nieodrzucenia. W uzasadnieniu swego stanowiska organ zakwestionował przede wszystkim legitymację skarżącego podnosząc, że wskazał on jedynie, iż jest właścicielem działki nr [...], nie powołując się jednak na jakikolwiek interes prawny lub uprawnienie, które miałoby być naruszone konkretnymi zapisami zaskarżonej uchwały, a zarzuty zawarte w skardze odnoszą się niemal wyłącznie do terenu 12.2.[...], co do którego skarżący nie dysponuje żadnym tytułem prawnym. Odnosząc się do meritum organ wskazał, że zarzuty dotyczące istniejącej zabudowy działki ewidencyjnej nr [...], która powstała przed uchwaleniem planu nie mają najmniejszego znaczenia z punktu widzenia zgodności zaskarżonego planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] Ponadto przyjęte w planie rozwiązania jak najbardziej są zgodne z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [....]. W tym względzie organ odniósł się do poszczególnych zagadnień podniesionych w skardze, oceniając zgodność zaskarżonej uchwały ze Studium przez odniesienie jego zapisów do ustaleń przedmiotowego planu. Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wskazał, że wiąże on przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, która opiera się na zasadzie tzw. "dobrego sąsiedztwa", a nie na zgodności ze Studium. Organ podkreślił również, że wbrew twierdzeniom skarżącego, obszar objęty zaskarżonym planem miejscowym położony jest poza granicami osiedla [...] Ponadto w planie miejscowym utrzymuje się istniejący charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach, na których taka zabudowa już występowała, bądź działkach niezabudowanych znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie takiej zabudowy, co było zgodne z przeważającą większością złożonych wniosków. Wreszcie zwrócono uwagę, że obiekt usługowy na działce nr [...] powstał na podstawie wydanej decyzji o warunkach zabudowy, a nie na podstawie zaskarżonego planu, który dla tej działki ustala parametry zabudowy mniejsze niż istniejące, zaś odnośnie funkcji podniesiono, że prawidłowe projektowanie miasta wiąże się z projektowaniem różnych funkcji, w tym usługowych. Po przeanalizowaniu zagospodarowania terenów działek znajdujących się w obszarze planu, a także uwzględniając interes społeczny, mając na uwadze zrównoważony ład przestrzenny, organ zdecydował o ustaleniu zróżnicowanego zagospodarowania nieruchomości na obszarze planu. Tym samym w planie utrzymano istniejący charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach, na których taka zabudowa bądź już występowała, bądź została uzupełniona na działkach niezabudowanych znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie takiej zabudowy, co było zgodne z przeważającą większością złożonych wniosków do projektu planu. Na koniec organ podkreślił, że zarzuty formułowane przez skarżącego w większości nie odnoszą się do ustaleń zaskarżonego planu, lecz do zabudowy istniejącej na działce na [...] powstałej nie w oparciu o obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania. W toku rozprawy w dniu [...] grudnia 2019 r. skarżący wyjaśnił, że naruszenia swego interesu prawnego, wynikającego z prawa własności działki bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...], upatruje tym, że dopuszczona planem zabudowa prowadzi do zakłócenia ładu przestrzennego okolicy, a ponadto plan umożliwia realizację otwartych przestrzeni parkingowych, co naraża działkę skarżącego na emisje spalin (k. 47 akt sprawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Na wstępie odnieść się należy do wniosku organu o odrzucenie skargi, tj. kwestii interesu prawnego skarżącego do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Wprawdzie ustalenia zaskarżonego planu nie wpływają bezpośrednio na działkę nr [...], której właścicielem jest skarżący, to jednak jego interes prawny w tym konkretnym przypadku należy rozumieć szeroko w kontekście funkcji i gabarytów dopuszczalnej zabudowy działki nr [...]. Ponadto, skoro zarzuty skargi odnoszą się co do zasady do zabudowy istniejącej przed uchwaleniem zaskarżonego planu na przyległej działce nr [...], więc ten interes skarżącego wyraża się w tym przypadku przede wszystkim w dbałości o ład przestrzenny, a ponadto w obawie o ewentualne emisje w sytuacji realizacji otwartych przestrzeni parkingowych. Przechodząc zaś do sedna sprawy i badając skargę w zakreślonych powyżej granicach Sąd doszedł do wniosku, że jest ona bezzasadna. Przede wszystkim nietrafne jest stwierdzenie skarżącego, że przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony z naruszeniem zasad. Art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. W ocenie Sądu, z dokumentów przedstawionych przez organ wynika, że zaskarżona uchwała w pełni odpowiada wymogom cytowanego wyżej przepisu, zaś skarżący nie przedstawił żadnych okoliczności, z których wynikałyby przeciwne wnioski. Z kolei z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy wynika, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Skarżący nie wskazał na żadne ewentualne istotne naruszenie trybu sporządzania przedmiotowego planu, zaś nie ulega wątpliwości, że Rada [...] jest organem właściwym w sprawie jego uchwalenia. Jedyne konkretne zarzuty skargi sprowadzają się do niezgodności planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], które zostało przyjęte uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Stąd też niezgodność uchwalonego planu z obowiązującym studium powoduje nieważność takiego planu w całości lub w części. Oceniając zgodność zaskarżonej uchwały ze Studium należało natomiast odwoływać się jedynie do ustaleń przedmiotowego planu, które okazały się zgodne z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]. W obowiązującym Studium teren objęty planem znajduje się w jednostce funkcjonalno-przestrzennej [...], stanowiącej teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy usługowej, z zaleceniem by udział funkcji usługowej kształtował się do 40% powierzchni zabudowy na terenie. Zaskarżony plan miejscowy posiada powierzchnię [...] ha, przy czym teren przeznaczony pod usługi zajmuje [...] ha, co stanowi około 10% terenu objętego planem, zaś około 90% terenu planu zostało przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. W granicach studialnej jednostki [...], której powierzchnia wynosi około [...] m2, obowiązują aż trzy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zajmujące [...] m2, a część terenu (około [...] m2) nie jest jeszcze objęta planami. Jak wynika z wyjaśnień organu, w planach obwiązujących tylko około [...] m2 przeznaczono pod zabudowę usługową, przy czym na terenach mieszkaniowych dopuszczona jest funkcja usługowa. Na terenach objętych planami, a położonych w granicach terenu [...] może powstać zabudowa o powierzchni całkowitej około [...] m2, z czego 9% tej powierzchni może pełnić funkcję usługową. Tym samym ustalenia planu miejscowego (w zakresie przeznaczenia jednej działki ewidencyjnej pod funkcję usługową) zachowują zgodność ze Studium, które dopuszcza funkcję usługową na powierzchni do 40% powierzchni zabudowy. Podkreślić również należy, iż zapisy Studium w tym m.in. przeznaczenie terenu, mają charakter ogólny, a ich uszczegóławianie następuje zawsze na etapie sporządzania planu miejscowego. Skala opracowania tego dokumentu (1:20.000) nie pozwala na określenie przeznaczenia terenu, jak i jego wskaźników w odniesieniu do konkretnych działek ewidencyjnych. Jednostki urbanistyczne w Studium odnoszą się zatem do większych obszarów, wśród których dopiero na etapie sporządzania planu precyzyjnie wskazuje się ile danego terenu danej jednostki powinno być przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, komunikację czy tereny ogólnodostępnej zieleni urządzonej. Natomiast zgodnie z Rozdziałem XIII A pkt 2 Studium, wysokości i wskaźniki intensywności zabudowy brutto, określa się jako orientacyjne dla różnych rodzajów zabudowy w poszczególnych strefach funkcjonalnych. Służyć one mają do badania chłonności terenów i opracowywania wytycznych programowo-przestrzennych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś wskaźniki dotyczące wysokości i intensywności są uśrednione. Natomiast uszczegółowienie tych wskaźników oraz wskazanie lokalnych dominant wysokościowych ma następować w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przyjętych założeń urbanistycznych uwzględniających zagospodarowanie terenów otaczających i panoramy miasta. Wszystkie wskaźniki i parametry zabudowy przyjęte w zaskarżonym planie mieszczą się w ramach określonych w Studium. Odnosząc się do kwestii powierzchni biologicznie czynnej określonej w planie, należy wskazać, że plan określił dla terenu [...] wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie min. 50%. Udział ten jest zgodny z ustaleniami Studium, gdzie określono go na min. 40-60%), Podkreślić należy, że plan miejscowy nie dostosowuje zapisów do istniejącego zagospodarowania terenu, w szczególności jeśli zagospodarowanie to nie stanowi stanu prawnie zatwierdzonego (obiekt nie odebrany do użytkowania, bez ważnego pozwolenia budowę). Organ sporządzający plan miejscowy wykonuje go zgodnie z wytycznym określonymi w Studium. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istniejące zagospodarowanie terenu może być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czas zagospodarowania zgodnie z planem. Odnosząc się do zarzutu określenia w planie wysokości zabudowy niezgodnie ze Studium należy wskazać, że Studium określa dla poszczególnych jednostek terenowych średnią wysokość zabudowy w przypadku jednostki [...] na poziomie 12 m. Natomiast ustalona w planach miejscowych, obowiązujących w przedmiotowej jednostce funkcjonalno-przestrzennej [...], średnia wysokość zabudowy wynosi 11,64 m i nie przekracza 12 m, czyli jest zgodna ze Studium. Analogicznie nie można uznać, aby ustalona dla terenu [...] intensywność zabudowy na poziomie [...] była niezgodna z zapisami Studium, które określa maksymalną intensywność zabudowy na poziomie 1,0. Zgodnie z przeprowadzoną analizą ustaleń obowiązujących planów miejscowych, średnia maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy w granicach terenu [...] wynosi [...], co oznacza, że nie przekracza ona wskaźnika intensywności zabudowy określonego w Studium. Odnosząc się do kwestii liczby miejsc parkingowych należy wskazać, że w Studium wskaźniki parkingowe dla samochodów dla strefy II zabudowy usługowej są zróżnicowane w zależności od funkcji budynku i jego wielkości. W Studium ustalono min. 18 miejsc postojowych na 1.000 m2 powierzchni użytkowej biur. W planie miejscowym ustalono wymóg zapewnienia min. 2 miejsc postojowych na każde rozpoczęte 100 m2 powierzchni użytkowej biur i urzędów, co jest zgodne ze Studium. Dalej w Studium ustalono min. 25 miejsc postojowych na 1.000 m2 powierzchni pozostałych usług. Natomiast w planie miejscowym ustalono wymóg zapewnienia min. 3 miejsc postojowych na każde rozpoczęte 100 m2 powierzchni użytkowej usług innych, co również jest zgodne ze studium. Skarżący podnosi, że projekt zamienny dla budynku usytuowanego na działce nr [...] zakłada [...] miejsc postojowych na 5.000 m2 powierzchni użytkowej, z kolei dla takiego budynku plan zakłada 100 miejsc postojowych. Jednak plan miejscowy musi być zgodny z wytycznymi Studium, a nie ze sporządzonymi projektami budowlanymi. Plan miejscowy nie przyjmuje danych z projektów budowlanych, a ilość miejsc postojowych stanowi wymóg dla nowo realizowanych obiektów budowlanych oraz przy wydawaniu decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku. Skarżący wskazuje, że w strefie miejskiej należy uwzględnić miejsca postojowe w poziomie w ilości 20% ponad liczbę miejsc wynikających ze wskaźnika, jednak Studium nic zawiera wymogu lokalizacji dodatkowych 20% miejsc postojowych na poziomie terenu. Tym samym powyższe zarzuty są kompletnie niezasadne, gdyż plan jest w pełni zgodny z ww. wskaźnikami określonymi w Studium. Odnosząc się do zarzutu de facto naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym słusznie organ wskazał, że wiąże on organ przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, która opiera się na zasadzie tzw. "dobrego sąsiedztwa", a nie na zgodności Studium. Czym innym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a czym inny decyzja o warunkach zabudowy, inny jest tryb wydawania takich decyzji względem podejmowania uchwał Rady Miasta. Wytyczne z art. 61 są wiążące przy ustalaniu warunków zabudowy obiektów punktowych, które wpasowywane są w istniejącą tkankę urbanistyczną. Należy również podkreślić, że wbrew twierdzeniom skarżącego, obszar objęty zaskarżonym planem miejscowym położony jest poza granicami osiedla Miasto [...], co wynika z załączonego do odpowiedzi na skargę fragmentu mapy z zaznaczonymi granicami Miasta [...] (teren oznaczony fioletowym sztrafem) i rejonem, dla którego sporządzony został plan miejscowy (oznaczony kolorem czerwonym). W planie miejscowym większość terenów (poza jedną działką) przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i małe domy wielorodzinne do 6 lokali w budynku, o wysokości 12 m i powierzchni zabudowy do 35% oraz minimalnym udziale powierzchni biologicznie czynnej 60%. Tym samym utrzymuje się istniejący charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach, na których taka zabudowa już występowała, bądź działkach niezabudowanych znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie takiej zabudowy, co było zgodne z przeważającą większością złożonych wniosków. Zasadnie organ zwrócił uwagę, że obiekt usługowy występujący na działce nr [...] powstał na podstawie wydanej decyzji o warunkach zabudowy, a nie na podstawie zaskarżonego planu, który dla tej działki ustala parametry zabudowy mniejsze niż istniejące. W efekcie inwestor chcący dokończyć inwestycję po wejściu w życie planu uzyska pozwolenie na obiekt nie większy, niż pozwalają na to ustalenia planu miejscowego. W przyszłości obiekt ten (trzykondygnacyjny) powinien stanowić formę przejściową pomiędzy zabudową jednorodzinną istniejącą po jego północnej i zachodniej stronie (dwu i pół kondygnacyjną), a zabudową wielorodzinną usytuowaną po jego południowej stronie (zabudową czterokondygnacyjną). Odnośnie funkcji należy zwrócić uwagę, że miasta nie można tworzyć projektując wyłącznie zabudowę jednorodzinną, a prawidłowe projektowanie miasta wiąże się z projektowaniem różnych funkcji, w tym usługowych, które obsłużą mieszańców i zaspokoją ich wszelkie potrzeby w tym zapewnią miejsca pracy, opieki medycznej oraz zaopatrzą w niezbędne artykułu spożywcze i inne. Po przeanalizowaniu zagospodarowania terenów działek znajdujących się w obszarze planu, a także uwzględniając interes społeczny, mając na uwadze zrównoważony ład przestrzenny, organ mógł więc zdecydować o ustaleniu zróżnicowanego zagospodarowania nieruchomości na obszarze planu. Działka nr [...] została przeznaczona pod zabudowę usługową z dopuszczeniem zabudowy wielorodzinnej, która mogła stanowić nie więcej niż 40% powierzchni użytkowej budynku usługowego, o wysokości 13 m i powierzchni zabudowy do 60%, minimalnym udziale powierzchni biologicznie czynnej 50%. Była to kontynuacja zabudowy istniejącej na działce sąsiedniej (od strony południowej), a zarazem częściowe nawiązanie do istniejącego już zagospodarowania tej działki, co zostało wskazane już wcześniej. Pozostałe działki zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i małe domy wielorodzinne do 6 lokali w budynku, o wysokości 12 m i powierzchni zabudowy do 35 % oraz minimalnym udziale powierzchni biologicznie czynnej 60%. Tym samym w planie utrzymano istniejący charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach, na których taka zabudowa bądź już występowała, bądź została uzupełniona na działkach niezabudowanych znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie takiej zabudowy, co było zgodne z przeważającą większością złożonych wniosków do projektu planu. W związku z powyższym nie sposób uznać, aby zaskarżone rozstrzygnięcie planistyczne mogło być kwalifikowane jako nadużycie władztwa planistycznego. Podzielić też należy stwierdzenie organu, że zarzuty formułowane przez skarżącego w większości nie odnoszą się do ustaleń zaskarżonego planu, lecz do zabudowy istniejącej na działce na [...], powstałej nie w oparciu o obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania. W związku z tym, paradoksalnie przedmiotowy plan poprawia jego sytuację jako sąsiada tej nieruchomości, gdyż inwestycja na niej będzie musiała być doprowadzona do stanu odpowiadającego ustaleniom planu. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ppsa, należało orzec jak w sentencji.