II SA/Wa 1463/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M.G. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę Komendant Główny Policji (zwany dalej organem/KGP) postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia M. G. (zwanego dalej skarżącym/wnioskodawcą) od postanowienia Komendanta [...] Policji (zwanego dalej organem I instancji/K[...]P ) z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego, uchylił postanowienie K[...]P. Skarżący wnosił do Komendanta [...] Policji o wznowienie postępowania dotyczącego wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r., poz. 161; ustawa o Policji), w celu dokonania ponownego obliczenia i wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości. Powołał się przy tym na art. 145a Kpa. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz.U. z 2018 r. poz. 2102). K[...]P postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. odmówił wnioskodawcy wznowienia postępowania i wskazał, że sprawa wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy/dodatkowy nie była przedmiotem postępowania administracyjnego i nie skończyła się wydaniem ostatecznej decyzji w myśl kodeksu postępowania administracyjnego nie ma podstaw do wszczęcia postępowania. Skarżący złożył zażalenie na to postanowienie. KGP postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. uchylił postanowienie K[...]P z dnia [...] grudnia 2018 r. w całości. Stwierdził, że zgodnie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. Jego zdaniem jest to czynność materialno-techniczna, natomiast odmowa wypłaty wymaga wydania decyzji administracyjnej. Wskazał, że świadczenie wymienione w powyższym przepisie jest ściśle związane ze zwolnieniem ze służby, a zatem właściwy do oceny, czy jest ono należne, konsekwencją której jest dokonanie wypłaty bądź wydanie decyzji o odmowie wypłaty, będzie organ Policji, który zwolnił policjanta ze służby. Podniósł, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji przez Komendanta Rejonowego Policji [...] (KRP [...]) i to ten organ ustalał uprawnienie zwalnianego policjanta do omawianego ekwiwalentu. Zdaniem KGP nie ma znaczenia, że wypłaty danego świadczenia pieniężnego w dotychczasowej wysokości dokonano ze środków finansowych, których dysponentem był Komendant [...] Policji. Jego zdaniem KSP winien wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. przekazać KRP [...] jako organowi właściwemu w sprawie, i zgodnie z dyspozycją art. 65 § 1 Kpa. zawiadomić skarżącego. Stwierdził, że organ na gruncie niniejszej sprawy nie jest uprawniony do "orzekania co do istoty sprawy", gdyż oznaczałoby to prowadzenie postępowania mimo braku właściwości organu. Niedopuszczalnym także byłoby przekazanie niniejszej sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania w oparciu o przepis art. 138 § 2 Kpa. Stwierdził, że zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. sprowadzało się będzie jedynie do uchylenia przez organ postanowienia organu I instancji. W zakresie żądania dokonania ponownego obliczenia i wypłaty w wyższej niż dotychczas wysokości ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, wskazał, że właściwy jest KRP [...] i to do niego, skarżący powinien w zakresie wskazanego żądania wnieść odrębne podanie. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 66 § 1 Kpa., jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Biorąc to pod uwagę powyższe organ orzekł jak w zaskarżonym postanowieniu. Skargę na powyższe postanowienie KGP wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając naruszenie: - art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie wznowienia postępowania w celu uzyskania zgodnego z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15 z dnia 30 października 2018 r. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy; - art. 138 § 2 Kpa. w zw. art. 144 Kpa. w zw. z art. 65 § 1 Kpa. poprzez jego odpowiednie niezastosowanie i uchylenie skarżonej "decyzji" bez jednoczesnego przekazania sprawy do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w sytuacji gdy rozstrzygnięcie wydano z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 65 § 1 Kpa.; Wskazał, że dnia 30 października 2018 r. Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt. K 7/15 uznał, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Biorąc pod uwagę to orzeczenie i zachowując termin określony w art. 145a § 2 Kpa. (miesiąc od daty ogłoszenia wyroku), tj. w dniu [...] listopada 2018 r. skarżący złożył do KSP wniosek o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz o wypłatę dodatkowego wynagrodzenia za nadgodziny. Wskazał, że KSP wydał postanowienie, w którym odmówił wznowienia postępowania, uzasadniając to opinią, iż wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy nie była przedmiotem postępowania administracyjnego i nie skończyła się wydaniem ostatecznej decyzji w myśl Kpa. KGP, uchylił zaskarżone postanowienie w całości, jednak ani nie orzekł co do istoty sprawy, ani nie przekazał jej do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wobec czego, zdaniem skarżącego, doszło przede wszystkim do naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Zdaniem skarżącego, działanie Komendanta Głównego Policji polegające na uchyleniu "decyzji" bez przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji prowadziłoby do całkowitego uniemożliwienia wznowienia postępowania i uzyskania wypłaty należnego, tj. zgodnego z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, ekwiwalentu. Wskazał, że składając nowy wniosek zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, a więc wniosek skierowany do Komendanta Rejonowego Policji [...], już na samym początku nie dopełniłby miesięcznego terminu wynikającego z art. 145a § 2 Kpa. Przy czym bez znaczenia byłaby tu przytoczona przez organ treść art. 66 § 2 Kpa., bowiem zażalenie do Komendanta Głównego Policji zostało złożone w dniu [...] grudnia 2018 r., a więc po upływie miesiąca od daty ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W związku z powyższym wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko prezentowane w postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie organu z [...] kwietnia 2019 r. uchylające postanowienie K[...]P z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Sąd nie dopatrzył się w działaniu KGP rozstrzygającego w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Faktem bezspornym w sprawie jest okoliczność, że przed zwolnieniem ze służby w dniu [...] lutego 2012 r. skarżący pełnił służbę w KRP [...], i to Komendant Rejonowy Policji [...] był przełożonym właściwym w sprawach osobowych wskazanego byłego policjanta. Tym samym to KRP [...] był organem właściwym do rozpoznania podania skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. złożonego w trybie art. 145a Kpa.. Wobec faktu, iż wniosek skarżącego z dnia 14 listopada 2018 r. został rozpoznany przez K[...]P poprzez wydanie na podstawie art. 149 § 3 Kpa. postanowienia nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. o odmowie wznowienia postępowania i wobec wniesienia przez skarżącego zażalenia z dnia [...] grudnia 2018 r. na przedmiotowe postanowienie, to zdaniem Sądu, jedynym zasadnym rozwiązaniem, było jego uchylenie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 Kpa.. Zgodnie z art. 145 § 1 Kpa. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, w przypadkach wymienionych w tym przepisie a w myśl art. 145a Kpa. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (§ 1). W sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (§ 2). Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji (art. 148 § 1 Kpa.). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 1 Kpa.). Organ postanowieniem odmawia wznowienia postępowania (art. 149 § 3 Kpa.). Na postanowienie, o którym mowa w § 3, służy zażalenie (art. 149 § 4 Kpa.). W myśl zaś art. 150 § 1 Kpa. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Zgodnie z art 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3. Treść przepisu art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji także jednoznacznie wskazuje, że z mocy prawa po stronie organu powstaje obowiązek wypłaty, której dokonanie jest czynnością materialno-techniczną, natomiast odmowa wypłaty wymaga wydania decyzji administracyjnej (takie stanowisko jest zgodnie prezentowane przez orzecznictwo i doktrynę). Świadczenie wymienione w powyższym przepisie jest ściśle związane ze zwolnieniem ze służby. Właściwym do oceny, czy takie świadczenie jest należne i czy będzie możliwe dokonanie wypłaty bądź wydanie decyzji o odmowie wypłaty, jest organ Policji, który zwolnił policjanta ze służby. W sytuacji, gdy policjant, któremu wypłacono omawiany ekwiwalent pieniężny żąda ponownego jego ustalenia składając wniosek o wznowienie postępowania dotyczącego tego ekwiwalentu (podobnie wniosek o ponowne obliczenie i wypłatę tego ekwiwalentu), właściwym do rozpatrzenia takiego wniosku jest ostatni przełożony funkcjonariusza w sprawach osobowych (co zostało jednoznacznie wskazane w zaskarżonym postanowieniu). Organ zasadnie wywiódł, że w tej sytuacji K[...]P winien wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. przekazać KRP [...] jako organowi właściwemu w sprawie, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie (art. 65 § 1 Kpa.). Jednak organ I instancji niezasadnie wydał postanowienie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego. Z treści art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. wynika, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Stwierdzenie "umarza postępowanie pierwszej instancji" w postępowaniu zażaleniowym jest stosowane odpowiednio, co oznacza, że w niektórych sprawach nie można będzie go zastosować, wystarczające bowiem będzie wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Słusznie twierdzi organ, że stosowanie "odpowiednie" oznaczać będzie niezbędną adaptację (i ewentualnie zmianę niektórych elementów) normy do zasadniczych celów i form danego postępowania, jak również pełne uwzględnienie charakteru i celu danego postępowania oraz wynikających stąd różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane. Organ na gruncie niniejszej sprawy nie był uprawniony do "orzekania co do istoty sprawy", gdyż oznaczałoby to prowadzenie postępowania mimo braku właściwości organu. Niedopuszczalnym także byłoby przekazanie niniejszej sprawy organowi instancji do ponownego rozpoznania w oparciu o przepis art. 138 § 2 Kpa. bowiem KSP nie jest i nie był organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego. Brak było podstaw do "umorzenia postępowania pierwszej instancji". Umorzenie postępowania mogłoby mieć bowiem miejsce wówczas, gdy postępowanie zostało wszczęte i stało się bezprzedmiotowe. W przedmiotowej natomiast sprawie postępowanie nie zostało w ogóle wszczęte przez organ rozpoznający sprawę w I instancji, bowiem o odmowie wznowienia postępowania orzekał organ niewłaściwy i orzekał o postępowaniu, które nigdy się nie toczyło. Wbrew twierdzeniom skarżącego należy uznać, iż orzeczenie organu o uchyleniu postanowienia K[...]P nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nie oznacza, iż jego wniosek z dnia [...] listopada 2018 r. nie zostanie przekazany do KRP [...], który to organ będzie zobowiązany do jego rozpatrzenia zgodnie w właściwością. Z tego też powodu obawy skarżącego co do utraty terminu są bezzasadne. W tym stanie rzeczy skarga wniesiona przez skarżącego w dniu [...] czerwca 2019 r. jest nieuzasadniona, bowiem postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. odpowiada prawu. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organ wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oparł się na materiale prawidłowo zebranym, i dokonał jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, organ uzasadnił w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 Kpa.. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.