III SA/Kr 1187/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Ewa Michna Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 12 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie Komendanta Miejskiego Policji z dnia 10 maja 2019 r. w przedmiocie wznowienia postępowania Komendant Wojewódzki Policji decyzją nr [...] z dnia 12 września 2019 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] 2019 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] 2014 r. wydanej przez Komendanta Miejskiego Policji w sprawie cofnięcia J. W. uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z uzasadnienia decyzji wynika następujący stan faktyczny i prawny: J. W. jest funkcjonariuszem KMP, w służbie stałej. W dniu 14.12.2012 r. złożył oświadczenie mieszkaniowe, w związku z ubieganiem się o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji wydał decyzję nr [...], na mocy której przyznał stronie równoważnik za brak lokalu w wysokości przewidzianej dla policjanta posiadającego rodzinę. Następnie J. W. w piśmie z dnia 18.02.2014 r. złożył oświadczenie mieszkaniowe, w którym poinformował, że w dniu 26.05.2013 r. zmarł jego ojciec, wobec czego dom położony w miejscowości Ł, w którym zamieszkuje wraz z rodziną stanowi przedmiot spadku dla pięciu osób. J. W. został zobowiązany do przedłożenia dokumentacji potwierdzającej wielkość udziału przypadającego mu w spadku. Pomimo kilkukrotnego prawidłowo doręczonego pisma nie udzielił na nie odpowiedzi. Po kolejnym upływie terminu do doręczenia wskazanej dokumentacji, Komendant Miejski Policji decyzją nr [...] z dnia [...] 2014 r. orzekł, że z dniem śmierci ojca J. W. tj. 26.05.2013 r. utracił on uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Decyzja stała się prawomocna z dniem 15.09.2014 r. Po uprawomocnieniu się ww. decyzji organ I instancji wydał decyzję nr [...], w której stwierdził nadpłatę przedmiotowego równoważnika i orzekł obowiązek zwrotu nienależnie pobranej kwoty. W dniu 25.03.2019 r. J. W. złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości za okres od 26.05.2013 r. Do oświadczenia dołączył pisemne wyjaśnienia dotyczące sytuacji związanej ze spadkiem. W odpowiedzi na pismo z dnia 25.03.2019 r. Komendant Miejski Policji zwrócił się do strony o wyjaśnienie czy wskazane pismo stanowi wniosek o wznowienie postępowania, uchylenie, zmianę lub stwierdzenie nieważności decyzji, czy też jest odrębnym wnioskiem. W odpowiedzi skarżący wskazał, że złożone oświadczenie mieszkaniowe należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Mając na względzie powyższe organ I instancji, po zbadaniu warunków formalnych wniosku, wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie postanowieniem z dnia [...] 2019 r. Następnie Komendant Miejski Policji wydał w dniu [...] 2019 r. decyzję nr [...] o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] 2014 r. wydanej przez Komendanta Miejskiego Policji w sprawie cofnięcia J. W. uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jako podstawę prawną decyzji organ powołał art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że w trakcie wznowionego postępowania Komendant Miejski Policji dokonał szczegółowej analizy informacji przekazanych przez stronę. Po przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji uznał, że nie zachodzą przesłanki do uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] 2014 r. W odwołaniu J. W. stwierdził, że decyzja nr [...] jest dla niego krzywdząca. Stanął na stanowisku, że jego udział w spadku w przeliczeniu na powierzchnię mieszkalną przypadającą na jego rodzinę wynosi 18,30 m2, co stanowi 4,60 m2 na jednego członka rodziny. Tym samym powierzchnia mieszkalna przypadająca dla odwołującego się jest mniejsza niż powierzchnia przysługująca normom zaludnienia dla żony i dwójki dzieci zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że ilość i wielkość norm zaludnienia, przysługujących policjantom i członkom ich rodzin wynika z przepisów rozporządzenia MSWiA z dnia 18.05.2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1170 z późn. zm.). W § 3 tego rozporządzenia przyjęto normę zaludnienia przysługującą policjantowi wynoszącą od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej. Z kolei, zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia lokal mieszkalny przydziela się policjantowi według norm zaludnienia - dla policjanta posiadającego rodzinę - po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny, o którym mowa w art. 89 ustawy o Policji. Tym samym organ II instancji uznał, że J. W. przysługuje lokal mieszkalny o powierzchni odpowiadającej 4 normom zaludnienia (czyli od 28 do 40 m2 powierzchni mieszkalnej), tj. po jednej normie zaludnienia dla policjanta i jego żony oraz dwójki dzieci. Takiego wymogu ustawodawca nie wprowadził jednak w odniesieniu do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, którego wysokość, stosownie do postanowień § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28.06.2002 r. (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 z późn. zm.), jest stała dla określonych kategorii funkcjonariuszy (posiadających rodzinę lub nie). Z tego też względu świadczenie z tego tytułu należy traktować co do zasady jako zastępcze i tymczasowe zabezpieczenie najpilniejszych potrzeb mieszkaniowych, do czasu realizacji resortowego prawa do lokalu mieszkalnego w formie przydziału lub udzielenia pomocy finansowej na jego uzyskanie. Następnie w oparciu o przepis § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1130, z późn. zm.) stwierdzono, że policjant, zamieszkuje w domu jednorodzinnym położonym w miejscowości Ł, który jest przedmiotem spadku po zmarłym ojcu policjanta. Udział w spadku (18,30 m2) zapewnia stronie 2 normy zaludnienia (14-20 m2), co wypełnia dyspozycję wskazanych powyżej przepisów. Podkreślono, że zarówno przepisy ustawy o Policji jak i rozporządzenia wykonawczego nie wiążą prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu z należną policjantowi powierzchnią mieszkalną. W tej sytuacji zajmowanie przez policjanta domu jednorodzinnego lub jego części, będącego przedmiotem spadku stanowi negatywną przesłankę do przyznania przedmiotowego równoważnika, jeżeli udział w spadku zapewnia 2 normy zaludnienia. Organ I instancji po wznowionym postępowaniu administracyjnym w sprawie zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji nr [...], odmówił jej uchylenia. To stanowisko podzielił w pełni Komendant Miejski Policji wskazując, że uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia musiałoby prowadzić do wydania nowej decyzji, identycznej w swym rozstrzygnięciu z decyzją nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. W. podniósł, że odziedziczony udział we współwłasności domu w miejscowości Ł nr [...] w wysokości 1/5 nie odpowiada przysługującym mu 4 normom zaludnienia. Zgodnie z §2 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005r w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów lokal mieszkalny przydziela się policjantowi wg norm zaludnienia (po jednej normie dla policjanta i każdego członka jego rodziny). W związku z tym skarżący wniósł o uwzględnienie jego prośby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zgodnie, z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia, jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach). Kierując się powyższymi zasadami dotyczącymi sądowej kontroli decyzji i postepowania administracyjnego, w wyniku którego została wydana, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek w pierwszej kolejności należało wziąć pod uwagę naruszenie przez organ I instancji przepisów postepowania, pomimo, że skarga takiego zarzutu nie zawiera. Mianowicie poddane kontroli sądowej postepowanie administracyjne toczyło się w trybie nadzwyczajnym, stosowanym wobec decyzji ostatecznych, tj. w przewidzianym przepisami art. 145 – 152 k.p.a. postepowaniu o wznowienie postępowania. Decyzją, do której skierowane zostało postępowanie o wznowienie jest decyzja Komendanta Miejskiego Policji decyzji z dnia [...] 2014 nr [...] w sprawie cofnięcia J. W. uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Postanowieniem z dnia z dnia 10 maja 2019r Komendant Miejski Policji wznowił postępowanie. Powołując w podstawie prawnej art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. wskazał jako nowy dowód w sprawie , a istniejący w dacie wydania decyzji a dnia 8 sierpnia 2014r. złożone przez T. W. w dniu 25.03.2019r. oświadczenie do ustalenia uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Na wstępie należy wyjaśnić, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. Wszczynając postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego (z urzędu lub na wniosek) w pierwszej fazie organ, który wydał decyzję w I instancji bada, czy istnieją ustawowe przesłanki wznowienia określone enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. Spełnienie wskazanego wymogu skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, które w drugiej fazie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania oznacza, że organ zmierza do merytorycznego rozpoznania sprawy, które może zakończyć się wyłącznie jednym z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a. W oparciu o ten przepis organ może wydać decyzję: 1) odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), albo 2) uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i orzec na nowo, co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo 3) stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdy występują przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 151 § 2 k.p.a.). Natomiast w przypadku, gdy w pierwszym etapie postepowania organ stwierdzi, że nie zostały spełnione wymienione w art. 145 k.p.a. ustawowe przesłanki wznowienia postepowania lub upłynął termin do złożenia wniosku o wznowienie , organ powinien wydać postanowienie o jakim mowa w art. W 149 § 3 k.p.a., o odmowie wznowienia postepowania. Kontrolując przeprowadzone w sprawie postępowanie wznowieniowe pod kątem przytoczonych powyżej przepisów Sąd stwierdził, że zostało ono przeprowadzone z ich istotnym naruszeniem. Jak wyżej wskazano na pierwszym etapie postępowania wznowieniowego bada się kwestie formalne: czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a., bądź w art. 145a k.p.a., czy został zachowany termin do złożenia podania, czy wskazane we wniosku okoliczności odpowiadają przyczynie wznowienia postępowania, jak również czy z innych względów nie jest wyłączone wznowienie postępowania. Etap ten kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania albo o odmowie jego wznowienia (art. 149 k.p.a.). Jeśli zatem organ odpowie pozytywnie na powyższe kwestie, to powinien wznowić postępowanie zakończone ostateczną decyzją. Dopiero po ustaleniu warunków formalnych do wznowienia postępowania organ jest uprawniony i jednocześnie zobowiązany do przejścia do drugiej fazy postępowania, w której bada się przyczynę wznowienia oraz rozstrzyga istotę sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.), która może zakończyć się wyłącznie jednym z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a. W analizowanej sprawie organy bezkrytycznie przyjęły złożone oświadczenie jako nowy dowód w sprawie, istniejący w dacie wydania decyzji w dniu 8 sierpnia 2018 r. Tymczasem to właśnie brak oświadczenia co do zaistniałej w wyniku spadkobrania po ojcu sytuacji mieszkaniowej skarżącego, stał się podstawą cofnięcia mu uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Nie można było uznać oświadczenia tego, jako dowód istniejący w dacie wydania decyzji, co do której wznowiono postępowanie. Natomiast przyjęcie, jako podstawy wznowienia każdego nowego dowodu godzi w zasadę trwałości decyzji ( art. 16 k.p.a.) i jest sprzeczne z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., który stanowi o koniunktywnym spełnieniu obu warunków tzn. dowód w sprawie powinien być nie tylko nowy, ale także istniejący w dacie wydania decyzji. W konsekwencji powyższych naruszeń Sąd nie może merytorycznie rozpoznać sprawy, bowiem obrany przez organ tryb postepowania został nieprawidłowo wdrożony. Ustalenie bowiem istotnych naruszeń procedury, nie pozwala Sądowi na merytoryczną ocenę rozstrzygnięcia wydanego wskutek nieuzasadnionego wznowienia postepowania. . Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz ją poprzedzającą na podstawie art. 145 par. 1 pkt lit. c p.p.s.a. w zw. z art.135 p.p.s.a.