IV SA/Wa 1757/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 8 stycznia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z [...]kwietnia 2019 r. nr [...] Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., znak [...] (dalej "postanowienie z [...] maja 2019 r.") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO") utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] (dalej "Starosta") z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak [...] (dalej "postanowienie z [...] kwietnia 2019 r.") o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania z tytułu poniesionej przez A. K. (dalej "Skarżąca") szkody. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 18 lutego 2019r. Skarżąca wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu i naprawienia jej szkody w kwocie 260.000 złotych. W piśmie wskazano, że Starostwo Powiatowe jawnie i świadomie działało na jej szkodę od 2013 r. do końca 2017 r. Wskazano na wiedzę i świadomość samowolnego zasypania rowu melioracyjnego na działce [...] i nie podjęcie żadnych działań do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Starostwo ukrywało fakt, że na zasypanie rowu melioracyjnego nie ma pozwolenia wodnoprawnego. Starostwo miało kompetencje odnośnie tego rowu do 2017 r. i zgodnie z art. 140 Prawa wodnego miało generalną właściwość do wydania pozwoleń wodnoprawnych i nie podjęło żadnych działań, nie ujawniło, że takiego pozwolenia nie ma. Nie podjęto także żadnych działań na kontroli na działce [...], przeprowadzonej w dniu 12 grudnia 216 r. przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] i ukryto brak pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast po kontroli Starostwo miało wgląd w akt notarialny z dnia [...] kwietnia 2007 r. właścicieli działki nr [...], gdzie jasno i wyraźnie napisano, że działka zawiera grunt orne i pomimo rozbieżności, że działkę zakupili bez rowu. Wskazano również na brak działań związanych z unieważnieniem i wznowieniem postępowania do decyzji nr [...] zgodnie z Kpa. Wskazano, że w piśmie z dnia 5 lutego 2019 r. poświadczono nieprawdę pisząc iż okoliczności wydania decyzji nr [...] spowodowała, że rów melioracyjny przestał być urządzeniem wodnoprawnym. Pismem z 11 marca 2019r. Starosta wezwał ją do usunięcia braku jej wniosku poprzez skonkretyzowanie co jest jego istotą (wskazanie w jakiej sprawie ma być wszczęte postępowanie administracyjne stanowiące przedmiot jej pisma) w wyznaczonym terminie, pod rygorem pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania. W piśmie z dnia 27 marca 2019r., będącym odpowiedzią na powyższe wezwanie, Skarżąca wskazała, że Starosta polemizuje, aby strona nie żądała z art. 61 § 2 kpa o wszczęcie postępowania o odszkodowanie od urzędu Starosty za popełnione błędy za jednostki samorządowe podległe Starostwu, które popełniają przestępstwa, manipulują sprawą i dowodami, fałszują stan faktyczny. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Starosta orzekł o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania z tytułu poniesionej przez Skarżącą szkody. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem wniosku Skarżącej jest rozstrzygnięcie sprawy mającej charakter sprawy cywilnej w rozumieniu przepisu art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U z 2018r., poz. 1360 z póź.zm.). Stosownie do dyspozycji art. 61 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - gdy żądanie o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania . Zgodnie z przyjętym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych z przywołanego wyżej art. 61a § 1 kpa wynika, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie. Taki oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej występować będzie w razie, gdy sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, ponieważ ma charakter cywilnoprawny (jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie). W zażaleniu na powyższe postanowienie Skarżąca podniosła naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa, które to normy obligują organ do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy. Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r SKO utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji wskazując w uzasadnieniu, że co prawda art. 61a kpa wyraźnie stanowi o żądaniu wszczęcia postępowania przez stronę, a nie odnosi się do kwestii wszczęcia postępowania z urzędu, a zatem Starosta [...] nie powinien był wydawać zaskarżonego postanowienia, lecz wniosek powinien był załatwić pismem. SKO uznało, że byłoby nadmiernym formalizmem dokonanie uchylenia zaskarżonego postanowienia, w celu wystosowania przez Starostę pisma, w którym zawarłby te same treści i stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. W ocenie organu II instancji Skarżąca w istocie dochodzi odszkodowania cywilnego. Podkreślił, że z opisanego przez nią stanu faktycznego nie wynika, aby sprawę poniesionej przez nią szkodę regulowały jakiekolwiek przepisy prawa administracyjnej, a więc przepisy które nakazywałby naprawienie szkody na drodze postępowania administracyjnego, kończącego się wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę. Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie, w której wniosła o uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: - przepisów postępowania, które miało wpływ na wydane rozstrzygniecie tj.:art.6 k.p.a, art.7 k.p.a, art.8 k.p.a , art.77 i art.80 k.p.a, art.9 i art.10 § 1 k.p.a, art.75 § 1 k.p.a, art.78 k.p.a., 79 k.p.a i art.80 k.p.a. art. 107 § 3 k.p.a. art. 140 k.p.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego:tj. art.127 ust.7 i art.127 ust.7 pkt.5 ustawy Prawa wodnego W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018, poz. 2107 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie do art.119 pkt 1 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2018.2096 t.j. z pózn.zm, dalej "k.p.a") lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było postanowienie z dnia [...] maja 2019 r., którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania z tytułu poniesionej przez Skarżącą szkody. Zaskarżone postanowienia nie mogły się ostać. W pierwszej kolejności należy wskazać, że kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości zakończenia sprawy poprzez "odmowę wszczęcia postępowania z urzędu". Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Tylko w tym pierwszym przypadku możliwa jest odmowa wszczęcia postępowania – przesłanki zostały ujęte w art. 61 a § 1 kpa. Po drugie, organy ustaliły, że Skarżąca w istocie domaga się określonej kwoty tytułem odszkodowania na gruncie prawa cywilnego. W takiej sytuacji nie należy jednak odmawiać wszczęcia postępowania, a zgodnie z art. 66 § 3 kpa gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z opisanych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy winny wziąć pod uwagę wymienione wyżej przepisy.