I OSK 808/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1641/19 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w E. na decyzję Naczelnego Dyrektorowa Archiwów Państwowych w Warszawie z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy złożenia dokumentacji osobowej i płacowej na odpłatne przechowywanie w archiwum państwowym oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1641/197 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w E. na decyzję Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych w Warszawie z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy złożenia dokumentacji osobowej i płacowej na odpłatne przechowywanie w archiwum państwowym. Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 51z ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz.U. z 2019 r. poz. 553 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływana jako "ustawa", po rozpoznaniu wniosku Prokuratura Prokuratury Rejonowej w E. z dnia [...] stycznia 2019 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji nakazującej złożenie we wskazanym archiwum państwowym dokumentacji osobowej i płacowej Przedsiębiorstwa Mechanizacji i Transportu w K., w trybie art. 51z ustawy, odmówił złożenia dokumentacji osobowej i płacowej wytworzonej przez ww. Przedsiębiorstwo na odpłatne przechowywanie w archiwum państwowym. W uzasadnieniu wskazano, że Prokuratura Rejonowa w E. nadzorowała postępowanie przygotowawcze przeciwko I.S. o zniszczenie dokumentacji płacowej R.M. za okres zatrudnienia w Przedsiębiorstwie Mechanizacji i Transportu w K. i Zakładzie Budowlano-Remontowym w K. Ponadto wyjaśniono, że I.S. przechowywała dokumentację płacową ww. Przedsiębiorstwa bez właściwego wpisu do rejestru przechowawców akt osobowych i płacowych. Z akt postępowania upadłościowego ww. Przedsiębiorstwa wynika, że syndyk przekazał archiwum upadłego przedsiębiorstwa Firmie Handlowo-Usługowej [...] Spółka cywilna J.C. i K.S. celem uporządkowania i przechowywania. Jak podano we wniosku, na skutek przekształceń spółki cywilnej dokumentacja została przejęta przez ostatniego ze wspólników – I.S., u której doszło do jej znacznego zniszczenia. Ponadto Spółka A. została wykreślona z ewidencji działalności gospodarczej. Stwierdzono nadto, że dokumentacja pracownicza ww. Przedsiębiorstwa znajduje się w Sądzie Okręgowym w [...] i jest przechowywana w dobrych warunkach, nie zagraża jej wpływ czynników atmosferycznych, jak również grono osób mających dostęp do akt jest ograniczone tym samym nie istnieje zagrożenie jej zniszczenia na skutek oddziaływania czynników atmosferycznych lub bezprawnego działania osób trzecich. Organ podniósł ponadto, że w wyniku prowadzonego postępowania ustalono, iż ww. Przedsiębiorstwo (KRS [...]) zostało wykreślone z Krajowego Rejestru Sądowego (data uprawomocnienia: [...] października 2003 r.). Organem założycielskim Przedsiębiorstwa był Wojewoda E. (obecnie Wojewoda P.). Spełniony zatem został jeden z warunków wskazanych w art. 51z ustawy stanowiący o wykreśleniu z Krajowego Rejestru Sądowego lub Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej pracodawcy, który wytworzył dokumentację. Jednocześnie, jak wynika z akt Sądu Rejonowego w E. (sygn. akt [...], później [...]), syndyk masy upadłości ww. Przedsiębiorstwa wywiązał się z obowiązku właściwego zabezpieczenia dokumentacji poprzez przekazanie jej na przechowywanie Firmie Handlowo-Usługowej "[...] " S.c. J.C. i K.S. w E. W 1999 r. do ww. Spółki przystąpiła I.S., a w 2001 r. Spółka przekształciła się w Firmę Handlowo-Usługową "[...] " S.c. I.S., która działalność przechowalniczą prowadziła do 2008 r. Od chwili złożenia dokumentacji u przechowawcy, tj. od 1998 r., prawnymi dysponentami dokumentacji wytworzonej przez ww. Przedsiębiorstwo stali się właściciele firmy "[...] " S.c. w E. Na nich więc spoczął, zdaniem Dyrektora Archiwów, obowiązek właściwego zabezpieczenia przejętej dokumentacji do końca pięćdziesięcioletniego okresu przechowania. W konsekwencji Dyrektor Archiwów stwierdził, że nie zaistniała przesłanka braku podstaw prawnych do przekazania dokumentacji pracowniczej innemu podmiotowi na dalsze przechowywanie. Zdaniem organu została spełniona tylko jedna z przesłanek wynikających z art. 51z ustawy, tj. wykreślenie twórcy akt z KRS, nie zostały zaś spełnione dwie pozostałe przesłanki, tj. przesłanka istnienia zagrożenia zniszczenia dokumentacji na skutek oddziaływania czynników atmosferycznych lub bezprawnego działania osób trzecich oraz braku podstaw prawnych do przekazania dokumentacji innemu podmiotowi na dalsze przechowywanie. Przesłanki te winny być spełnione kumulatywnie. Skargę na powyższą decyzję wniósł Prokurator Rejonowy w E. Wnosząc o jej uchylenie zarzucił naruszenie art. 51z ustawy przez stwierdzenie, że w sprawie nie zaistniała przesłanka zagrożenia zniszczenia dokumentacji oraz przesłanka braku podstaw prawnych do jej przekazania innemu podmiotowi oraz naruszenie art. 11 P.p.s.a. przez poczynienie ustaleń faktycznych o braku zagrożenia zniszczenia dokumentacji wbrew ustaleniom prawomocnego wyroku skazującego. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w E. Zdaniem Sądu I instancji w sprawie zaistniała pierwsza z przesłanek wymienionych w art. 51z ust. 1 ustawy bowiem doszło do wykreślenia wytwórcy dokumentacji pracowniczo-płacowej z KRS. Nie została spełniona natomiast druga z przesłanek wynikających z ww. przepisu, gdyż w dacie wydania decyzji nie istniało realne zagrożenie zniszczenia dokumentacji na skutek oddziaływania czynników atmosferycznych lub bezprawnego działania osób trzecich, gdyż dokumentacja pracownicza była przechowywana w magazynie i pomieszczeniu biurowym Sądu Okręgowego w G. gdzie panują odpowiednie warunki do jej przechowania, a dostęp do dokumentacji osób trzecich jest ograniczony. Sąd podniósł ponadto, że fakt prawomocnego skazania I.S. za czyn z art. 52 ust. 1 ustawy, tj. zniszczenie dokumentacji, nie może wpłynąć na dokonaną przez organ ocenę wypełnienia drugiej przesłanki wskazanej w art. 51z ust. 1 ustawy, gdyż nie ma związku z warunkami w jakich obecnie przechowywana jest dokumentacja. Irrelewantny jest również fakt nie uznania przez sąd powszechny tejże dokumentacji jako dowodu w sprawie pracowniczej, czy karnej. Odnosząc się do trzeciej przesłanki, tj. przekazania dokumentacji innemu podmiotowi na dalsze przechowywanie Sąd I instancji wskazał, że akta Przedsiębiorstwa Mechanizacji i Transportu w K. zostały odpłatnie przekazane firmie świadczącej usługi przechowywania dokumentacji, tj. "[...]" S.c., która z chwilą przejęcia akt stała się odpowiedzialna za jej przechowywanie. Ponadto aktualnie za przechowanie akt odpowiedzialna jest I.S., która dopuściła się ich częściowego zniszczenia i podtopienia, jednak powyższe nie ma związku z warunkami w jakich obecnie przechowywana jest dokumentacja. Umowa na przechowanie akt została zawarta w czasie kiedy prowadzenie działalności przechowalniczej nie było regulowane w sposób taki jak obecnie, tym niemniej, zdaniem Sądu I instancji, nie powoduje to nieważności powyższej umowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prokurator Rejonowy w E. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51z ust. 1 i ust. 2 ustawy przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie do sytuacji porzucenia dokumentacji przez pracodawcę, a nie jej oddanie na przechowanie oraz, że przedmiotem badania dokumentacji winno być miejsce jej aktualnego przechowywania przy braku uwzględnienia tymczasowości tego składowania i konieczności badania miejsca w jakim ta dokumentacja powinna się znajdować stale. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Analizę zarzutu kasacyjnego wypada poprzedzić stwierdzeniem, iż niepodniesienie w skardze kasacyjnej zarzutów w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., w szczególności w zakresie dokonanej przez Sąd I instancji oceny materiału dowodowego sprawy, zgromadzonego i ocenionego w toku postępowania administracyjnego, petryfikuje ustalenia faktyczne leżące u podstaw kontrolowanego wyroku i nie pozwala aktualnie przyjąć innych okoliczności za faktyczną podstawę wyrokowania. W tej sytuacji należy zrekapitulować okoliczności sprawy będące podstawą faktyczną zaskarżonego wyroku. Prokurator wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie art. 51z ust. 1 ustawy, domagając się od organu wydania decyzji nakazującej złożenie we wskazanym archiwum państwowym dokumentacji osobowej i płacowej pracodawcy – Przedsiębiorstwa Mechanizacji i Transportu w G. koło K., wykreślonego z Krajowego Rejestru Sądowego. Ww. pracodawca został w dniu [...] września 2003 r. wykreślony prawomocnie z Krajowego Rejestru Sądowego. W 1998 r. dokumentacja należąca do ww. pracodawcy, w toku prowadzonego wobec niego postępowania upadłościowego, została przekazana Firmie Usługowo – Handlowej "[...]" Spółka cywilna J.C. i K.S. z siedzibą w E. O tego momentu prawnymi dysponentami ww. dokumentacji, na których spoczął obowiązek właściwego jej zabezpieczenia, stali się wspólnicy ww. Spółki cywilnej. Spółka ta uległa przekształceniu, w następstwie którego Firma Usługowo – Handlowa "[...]" S.c. stała się własnością I.S. Podmiot ów w dniu [...] stycznia 2008 r. zakończył działalność i zastał wykreślony z ewidencji podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Dokumentacja pracownicza zlikwidowanego pracodawcy aktualnie znajdują się z Sądzie Okręgowym w G., gdzie jest przechowywana w dobrych warunkach. W toku postępowania wskazano nadto, że nadal istnieje podstawa prawna do przekazania ww. dokumentacji innemu podmiotowi na dalsze przechowanie. Autor skargi kasacyjnej nie podważając powyższych ustaleń wskazuje na wadliwą wykładnię art. 51z ust. 1 i 2 ustawy, która przez ograniczenie zakresu ww. przepisu wyłącznie do pracodawcy i pominięcie w niej przechowawcy, w okolicznościach niniejszej sprawy skutkowała badaniem sposobu jej przechowywania w miejscu jej aktualnego, tymczasowego przechowywania, a więc w Sądzie Okręgowym w G., nie zaś u przechowawcy, a więc w miejscu, w którym winna się ona znajdować zgodnie z umową o jej przechowywanie. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy wskazać, iż zakres kognicji organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej. Tym samym to przepis prawa materialnego determinuje zakres postępowania wyjaśniającego (vide: B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2017, s. 456-457). Oceniając z powyższego punktu widzenia zarzut wadliwej wykładni art. 51z ust. 1 i 2 ustawy należy wskazać, iż przepis ten stanowi podstawę do wydania przez Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych decyzji nakazującą złożenie dokumentacji, która należała do pracodawcy wykreślonego z Krajowego Rejestru Sądowego lub z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym, jeżeli istnieje zagrożenie jej zniszczenia, w szczególności na skutek oddziaływania czynników atmosferycznych lub bezprawnego działania osób trzecich, a brak jest podstaw prawnych do jej przekazania innemu podmiotowi do dalszego przechowywania. Przed wydaniem powyższej decyzji organ dokonuje oceny dokumentacji w miejscu, w którym się ona znajduje. Analiza językowa powyższego regulacji wyraźnie wskazuje na trafność wniosku Sądu I instancji, iż przepis ten odnosi się wyłącznie do sytuacji, w której pracodawca nie wywiązał się należycie z obowiązku przechowywania wytworzonej dokumentacji pracowniczej, po dniu wykreślenia tegoż pracodawcy z Krajowego Rejestru Sądowego lub z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, a jednocześnie nie odnosi się do przechowawcy, a więc przedsiębiorcy, któremu na podstawie umowy przechowania pracodawca przekazał dokumentację pracowniczą do przechowywania do końca okresu przewidzianego prawem. Wbrew stanowisku autora kasacji użycie w owej regulacji czasu przeszłego i wskazanie, że chodzi o dokumentację, która "należała do pracodawcy" podkreśla wyłącznie fakt wykreślenie owego pracodawcy z wymienionych w tym przepisie: rejestru lub ewidencji. Przepis ten reguluje zatem sytuację, w której pracodawca wytworzył podlegającą przechowywaniu przez określony czas dokumentację pracowniczą, a przed upływem tego czasu został wykreślony z ww. rejestru lub ewidencji i nie wywiązał się z obowiązku zapewnienia przechowywania tej dokumentacji do końca przewidzianego przez prawo okresu jej przechowywania. Tym samym regulacja ta odnosi się do wyjątkowej sytuacji, w której pracodawca przed wykreśleniem z ww. rejestru lub ewidencji, a więc w czasie kiedy funkcjonował jeszcze jako podmiot prawa, nie zapewnił dalszego przechowywania wytworzonych dokumentów pracowniczych. W takiej sytuacji przepis ów przewiduje uprawnienie Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych do wydania – w ramach uznania administracyjnego – decyzji nakazującej złożenie dokumentacji wytworzonej przez takiego pracodawcę na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym. Możliwość wydania takiej decyzji uzależniona jest od kumulatywnego wystąpienia dwóch przesłanek: istnienia zagrożenie zniszczenia dokumentacji, w szczególności na skutek oddziaływania czynników atmosferycznych lub bezprawnego działania osób trzecich oraz braku podstaw prawnych do przekazania tej dokumentacji innemu podmiotowi do dalszego przechowywania. Tym samym należy raz jeszcze zaakcentować, powyższa regulacja nie odnosi się sytuacji podmiotu, który stał się przechowawcą dokumentacji pracowniczej na podstawie umowy zawartej z pracodawcą. W doktrynie podkreśla się, iż podstawą prawną do przechowywania dokumentacji, która uniemożliwia wydanie decyzji określonej w art. 51z ust. 1 ustawy, jest umowa przechowania zawarta przez byłego pracodawcę z przedsiębiorcą uprawnionym do prowadzenia działalności polegającej na przechowywaniu akt osobowo-płacowych. Jeśli taka umowa jest zawarta, Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych nie może podjąć decyzji, o której stanowi powyższy przepis. Takiej decyzji nie można podjąć w szczególności wtedy, gdy po przejęciu akt przedsiębiorca zaprzestał prowadzenia działalności przechowalniczej lub też został zlikwidowany (vide: M.Konstankiewicz, A.Niewęgłowski, Narodowy zasób archiwalny i archiwa. Komentarz, WK 2016, uwaga 4 do art. 51z). W okolicznościach badanej sprawy nie jest natomiast podważane zawarcie przez upadającego pracodawcę umowy przechowania wytworzonej przez niego dokumentacji pracowniczej. Dokonując wykładni art. 51z ust. 1 ustawy, należy także wziąć pod uwagę kontekst systemowy wynikający z zestawienia powyższej regulacji z art. 51p ust. 1, 3 i 4, a także z art. 51h ust. 2 ustawy. Powyższe przepisy wyraźnie odnosząc się do przechowawcy dokumentacji, regulują m.in. sytuację przechowywania akt w przypadku postawienia takiego przedsiębiorcy w stan likwidacji lub ogłoszenia jego upadłości; przy czym przepisy te stosuje się odpowiednio, jeżeli przed upływem okresu przechowywania dokumentacji znajdującej się u przechowawcy nastąpi jego wykreślenie z rejestru. Należy zatem dostrzec, iż ustawa zawiera szczegółowe regulacje odnoszące się do możliwości zabezpieczenia dokumentacji w określonych sytuacjach tyczących wyłącznie przechowawcy. Odwołując się z kolei do elementów funkcjonalnych przechowywania dokumentów wypada podkreślić, iż obowiązkiem przechowawcy jest zabezpieczenie dokumentacji do końca ustawowego okresu jej przechowywania i organ administracji nie może wyręczać przechowawcy w wykonaniu tej powinności. Za przechowanie akt, przez cały okres prawem przewidzianego obowiązku ich przechowywania, podmiot ten pobrał już wynagrodzenie i w razie niemożności dalszego wykonywania tego obowiązku winien on samodzielnie zawrzeć umowę przechowania z uprawnionym do tego podmiotem, ponosząc koszty tego przechowania. Podkreślenia wymaga bowiem, iż przechowywanie ww. dokumentacji ma odpłatny charakter. Uwzględniając powyższe okoliczności należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż przepis art. 51z ust. 1 ustawy, odnosząc się do sytuacji wykreślonego z rejestru lub ewidencji pracodawcy, nie stanowi jednocześnie podstawy prawnej dla rozstrzygania o przechowywaniu akt w razie zaprzestania działalności przez ich przechowawcę. Ta bowiem kwestia regulowana jest w odrębnych przepisach ustawy. W konsekwencji, w okolicznościach badanej sprawy przepis art. 51z ust. 1 ustawy nie mógł stanowić podstawy prawnej dla decyzji nakazującej złożenie dokumentacji wytworzonej przez pracodawcę na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym. Powyższa konstatacja czyni bezprzedmiotowym rozważanie kwestii wypełnienia w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanek: istnienia zagrożenia zniszczenia dokumentacji, w szczególności na skutek oddziaływania czynników atmosferycznych lub bezprawnego działania osób trzecich, oraz braku podstaw prawnych do jej przekazania innemu podmiotowi do dalszego przechowywania. Analiza wypełnienia powyższych przesłanek dokonana przez Sąd I instancji była zabiegiem zbędnym i dokonanym z pominięciem wyprowadzonym przez ten Sąd konkluzji, iż przepis art. 51z ust. 1 ustawy nie może stanowić podstawy orzekania, jeżeli pracodawca na podstawie umowy przekazał dokumentację pracowniczą uprawnionemu przedsiębiorcy do jej przechowywania. Rzecz jasna implikuje to nie tylko krytyczną ocenę tej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku ale także podważa trafność zarzutu kasacyjnego, którego uzasadnienie stanowi argumentacja wskazująca na wypełnienie w okolicznościach badanej sprawy ww. przesłanek. W świetle powyższych uwag nie można zgodzić się z zarzutem wadliwej wykładni art. 51z ust. 1 i 2 ustawy, prowadzącej – przez uznanie, iż przepis ten nie odnosi się do przechowawcy – do pominięcia w niniejszej sprawie okoliczności związanych z tym podmiotem. Uznając zatem, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo błędnego uzasadnienia, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Odnosząc się do wniosku organu o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego należy dostrzec, iż sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną daje prawo do żądania zwrotu kosztów poniesionych z tego tytułu. O odpowiedzi na skargę kasacyjną można jednak mówić tylko wówczas, gdy złożona ona została w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej. Wniesienie po tej dacie pisma zatytułowanego "odpowiedź na skargę kasacyjną" nie czyni zadość wymaganiom art. 179 P.p.s.a. i powoduje, że jest to zwykłe pismo procesowe w sprawie, które nie uprawnia do zwrotu stosownych kosztów postępowania (vide: B.Dauter [w:] S.Babiarz, B.Dauter, M.Niezgódka-Medek, Koszty postępowania w sprawach administracyjnych i sądowoadministracyjnych., wyd. LexisNexis Warszawa 2007r., str. 297 – 298; postanowienie NSA z dnia 26 września 2007r. sygn. akt II FSK 1241/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jeżeli zatem organ otrzymał odpis skargi kasacyjnej w dniu [...] marca 2020 r., a pismo zatytułowane odpowiedź na skargę kasacyjną złożone zostało w dniu [...] marca 2020 r., to koszty sporządzenia owego pisma nie stanowią niezbędnych kosztów postępowania w rozumieniu art. 205 § 2 P.p.s.a. i nie może być orzeczony ich zwrot. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.