II SA/Gl 939/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2020 r. sprawy ze skarg W. K., D. Z. i K. Z. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargi. W związku z wnioskiem A. D. z dnia 15 stycznia 2015 r. (według daty wpływu), po przeprowadzeniu w dniach [...] r. i [...] r. kontroli w terenie, pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej też jako PINB lub organ pierwszej instancji), zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy części obiektu budowlanego "Serwis opon" o wymiarach ścian zewnętrznych 11,65m, 9,28m, 8,50m, 6,95m, 6,07m (część północna i zachodnia obiektu budowlanego) zlokalizowanego na działkach nr ewid. 1, 2 położonych w K., stanowiących własność K. Z. i W. K. (dalej też jako skarżący). Następnie wobec ustalenia, że objęte postępowaniem części "Serwisu opon" zostały zrealizowane w okresach od 1998 r. do 2004 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, a istnieje możliwość ich legalizacji, postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. PINB na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, zwanej tez dalej P.b. lub ustawą), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na skarżących jako właścicieli nieruchomości, obejmującej działki nr ewid. 1, 2 położone w K. i jednocześnie inwestorów, obowiązek sporządzenia i przedłożenia do PINB w M.: projektu budowlanego (w czterech egzemplarzach) rozbudowy obiektu budowlanego "Serwis opon" (kategoria XVII): o wymiarach ścian zewnętrznych 11,65m, 9,28m, 8,50m (część północna obiektu budowlanego) zlokalizowanej na działce nr ewid. 2 położonej w K. i o wymiarach ścian zewnętrznych 6,95m, 6,07m (część zachodnia obiektu budowlanego) zlokalizowanej na działkach nr ewid. 1, 2 położonych w K. wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, zaświadczenia Burmistrza Gminy i Miasta K. o zgodności rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – w terminie do dnia [...] marca 2016 r. Wobec niezrealizowania tego zobowiązania decyzją nr [...] z dnia [...] r. PINB na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 P.b. nałożono na skarżących jako inwestorów obowiązek rozbiórki objętych postępowaniem części obiektu budowlanego. W odwołaniach od tej decyzji skarżący zarzucili, że samowolnie wybudowane części obiektu budowlanego "Serwis opon" posiadają wspólne elementy konstrukcji z podstawowym obiektem zrealizowanym w oparciu o ważną decyzję-pozwolenie na budowę, wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] r. znak: [...] oraz, iż obowiązek rozbiórki powinien być nałożony na następcę prawnego inwestorów – "A" Spółka Cywilna. Nadto podnieśli, że wyznaczono im za krótki termin do realizacji niezbędnych do legalizacji obowiązków. Po rozpatrzeniu tych odwołań, decyzją z dnia [...] r. znak: [...], Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej też jako Śl.WINB) uchylił objętą nimi decyzję w całości i przekazał sprawę PINB do ponownego rozpatrzenia. Uchylił też w/w postanowienie nr [...] z dnia [...]r. W uzasadnieniu Śl.WINB powołując się na zgromadzony materiał dowodowy wskazał, iż przedmiotowy obiekt w jego obecnym kształcie powstał w wyniku rozbudowy obiektu zrealizowanego w oparciu o powoływaną w odwołaniach decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] r. udzielającej pozwolenia na budowę wiat i kontenerów pod handel i usługi motoryzacyjne o powierzchni zabudowy 224,6m2, powierzchni użytkowej 200,5 m2, kubaturze 642,0 m3 i zbiornika na ścieki o pojemności 9,8 m3 na działkach nr ewid. [...], 3 i 4 w K. Jak wynika przy tym z inwentaryzacji geodezyjnej z lutego 1998 r., dołączonej do zawiadomienia o oddaniu tego obiektu budowlanego do użytku z dnia [...] r., objęty tym pozwoleniem obiekt wybudowano z odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego sytuując go bezpośrednio przy granicy z działką nr 5, gdy w świetle planu zagospodarowania działki odległość ta miała wynosić 4m. Kwestii tej organ I instancji nie rozpatrzył i nie odniósł się do niej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że następnie ww. obiekt rozbudowano w ten sposób, iż dobudowano do niego od strony północno-zachodniej część o wymiarach ok. 6 x 12 [m], przez co obiekt przybrał w rzucie kształt prostokąta. Powyższe wynika z fotografii lotniczej wykonanej w 2004 r. (karta 10 akt). Organ I instancji podał przy tym nieprawidłową długość tej części tj. 6,95m. Ponownej rozbudowy obiektu dokonano po 2011 r. (fotografia lotnicza z 2011 r. – karta 11 akt) poprzez dobudowanie od strony północnej części o kształcie trapezu o wymiarach w rzucie 11,65, 9,28, 8,50 [m]. Zwrócił też Śl.WINB uwagę, że na szkicu do protokołu kontroli z dnia [...] r. pokazano również, nieobjętą rozstrzygnięciem część, od strony południowej, o kształcie zbliżonym do prostokąta o wymiarach 5,07, 4,50, 4,80 [m] (czwartego wymiaru nie podano). Nie jest jasne kiedy ta część powstała i czy stanowi ona obecnie integralną część przedmiotowego obiektu. Wskazane braki wskazują, że decyzja PINB nie obejmuje pełnego zakresu robót budowlanych wykonanych w warunkach samowoli budowlanej, co uzasadniało jej uchylenie. Odnosząc się do zarzutu skarżącego W. K. dotyczącego nieprawidłowego ustalenia stron postępowania organ odwoławczy stwierdził, że zarówno w doktrynie prawniczej oraz w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, iż spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, ani zdolności prawnej, także w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej. Spółka cywilna nie jest więc podmiotem prawnym odrębnym od wspólników. Prawidłowo zatem nakazy powinny być skierowane do wspólników spółki cywilnej jako inwestorów. Rozpoznając sprawę ponownie PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, ponownie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na skarżących jako inwestorów i właścicieli nieruchomości obejmującej działki nr ewid. 1, 2 obowiązki jak w przypadku wcześniejszego w/w postanowienia z dnia [...] r. z obowiązkiem ich realizacji do dnia [...] kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu tego postanowienia organ podał, że pozostałe części obiektu budowlanego "Serwis opon" wskazywane przez organ odwoławczy zostały objęte odrębnym postępowaniem, w którym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. wydano dnia [...] r. decyzję zobowiązującą inwestorów do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Ponieważ nałożone powyższym postanowieniem z dnia [...] r. obowiązki nie zostały również wykonane, PINB wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 P.b. decyzją z dnia [...] r. nr [...] ponownie nałożył na skarżących nakaz rozbiórki objętych postępowaniem części obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr 2 (część północna) oraz na działkach nr 1 i 2 (część zachodnia obiektu) położonych w K. Podobnie jak w poprzedniej decyzji z dnia [...] r. PINB wskazał, że objęte nią części obiektu budowlanego zostały zrealizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ich realizacja stanowi rozbudowę wybudowanego wcześniej z istotnymi odstępstwami obiektu w postaci wiat oraz kontenerów pod handel i usługi motoryzacyjne i zbiornika na ścieki, zrealizowanego w oparciu o pozwolenie na budowę z [...] r., co do których to obiektów prowadzone jest odrębne postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W odwołaniu od powyższej decyzji PINB nr [...] skarżący K. Z. wniósł o stwierdzenie jej nieważności jako w sposób trwały niewykonalnej w dniu jej wydania i której wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą. Nadto wniósł na podstawie art. 78 § 1 Kpa o dopuszczenie dowodu z opinii rzeczoznawcy budowlanego na okoliczność wpływu ewentualnej rozbiórki wskazanych w zaskarżonej decyzji części obiektu na statykę i możliwość użytkowania pozostałej (wybudowanej jego zdaniem zgodnie z prawem) części budynku oraz na okoliczność konieczności wykonania robót zabezpieczających – wyprzedających roboty rozbiórkowe. Podobny wniosek na etapie postępowania odwoławczego złożył również za pośrednictwem swojego pełnomocnika skarżący W. K. Śl.WINB odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, decyzję PINB utrzymał w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podkreślił, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości i pozostaje poza sporem, iż objęte nakazem rozbiórki części obiektu budowlanego zostały jako jego rozbudowa zrealizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Rozbudowę w części zachodniej obiektu budowlanego zrealizowano pomiędzy marcem 1998 r. a 2004 r., a część północna obiektu budowlanego została wykonana pomiędzy 2009 r. a 2013 r. Inwestorami części północnej byli skarżący, a części zachodniej "A" S.C., której wspólnikami są również skarżący. Dlatego też na nich jako jednocześnie właścicieli obiektu należało nałożyć zgodnie z treścią art. 52 P.b. obowiązek wykonania orzeczonej rozbiórki. Za niezasadne uznał Śl.WINB zawarte w odwołaniu zarzuty co do niewykonalności nałożonego nakazu rozbiórki. Orzeczony nakaz, biorąc pod uwagę dostępną technologię i wiedzę techniczną, jest możliwy do wykonania. Wskazana w odwołaniu niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania, nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, czy prowadzenie rozbiórki pod nadzorem osoby uprawnionej. W tym względzie organ odwoławczy podkreślił też, że rozbiórka przedmiotowej rozbudowy powinna być przeprowadzona pod nadzorem osoby z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, który w razie konieczności powinien sporządzić projekt wykonawczy obejmujący także roboty zabezpieczające przed ewentualnym niebezpieczeństwem spowodowanym rozbiórką przedmiotowej rozbudowy. Nałożony kwestionowaną decyzją obowiązek nie narusza przepisów odrębnych oraz nie zwalnia zobowiązanych od dokonania ewentualnych uzgodnień i pozwoleń związanych z wykonaniem nakazanych robót budowlanych, wynikających z odrębnych przepisów, a w szczególności z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Z tego też względu za nieuzasadnione uznał Śl.WINB wnioski dowodowe skarżących o dopuszczeniu dowodu z opinii rzeczoznawcy budowlanego. W świetle tych wniosków przedmiotem dowodu są bowiem okoliczności nie mające w sprawie znaczenia. Skargi do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ŚWINB złożyła D. Z. (jako współwłaścicielka działki nr 2 (dalej jako skarżąca), W. K. i K. Z. W jednobrzmiących skargach D. Z. i K. Z. (m.in. jako współwłaściciele działki nr 2) wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB jako wydanych ich zdaniem z naruszeniem art. 7, art. 7a, art. 9, art. 10 i art. 77 Kpa oraz art. 28 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu nie kwestionując daty i faktu zrealizowania jako dobudowy objętych nakazem części "Serwisu Opon" bez wymaganego pozwolenia zakwestionowali, że części te zostały dobudowane do obiektu zrealizowanego w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] r. Dobudowa ta została zrealizowana w taki sposób, że w części zostały wykorzystane elementy konstrukcyjne "legalnie" wybudowanego obiektu, a w części elementy te zostały zastąpione poprzez elementy konstrukcyjne części dobudowanych samowolnie. W konsekwencji powstał jeden obiekt "spójny zarówno pod względem konstrukcyjnym, jaki i funkcjonalno-architektonicznym", czego organy orzekające przy orzekaniu o nakazie rozbiórki nie uwzględniły. W konsekwencji wykonanie decyzji spowoduje znaczące naruszenie statyki obiektu budowlanego po zakończeniu rozbiórki, skutkujące wystąpieniem katastrofy budowlanej. Na okoliczność wystąpienia takiego skutku i w konsekwencji konieczności wykonania wcześniej odpowiednich robót zabezpieczających wnioskowali o dopuszczenie dowodu z opinii rzeczoznawcy, którego to wniosku organy nie uwzględniły. W związku z treścią art. 35 ust. 5 P.b. niemożliwe będzie przy tym uzyskanie pozwolenia na wykonanie niezbędnych robót zabezpieczających, a ich wykonanie bez takiego pozwolenia stanowiłoby zgodnie z art. 90 ustawy przestępstwo. Nadto podnieśli że skarżący K. Z. nie mógł brać czynnego udziału w postępowaniu bo organ odmówił mu przekazania uwierzytelnionych kopii akt sprawy. Reprezentowany przez adwokata W. K. w swojej skardze również wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Nadto powołując się na treść art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. 2009. 2325, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) wniósł o zobowiązanie PINB do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, w szczególności przez dopuszczenie dowodu z opinii na okoliczność możliwości dokonania rozbiórki części obiektu, wpływu takiej rozbiórki na możliwość użytkowania pozostałej części budynku, zasadności orzeczenia rozbiórki i zakresu robót zabezpieczających. Wniósł również o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 6, art. 10, art. 11, art. 84 i art. 6 w zw. z art. 84 Kpa oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a to w sytuacji gdy sprawa nie została należycie wyjaśniona gdy chodzi o ustalenie dokładnego czasu powstania części obiektów, których legalność jest kwestionowana, nieuwzględnienie wniosku dowodowego o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego co do konstrukcji obiektu i możliwości ewentualnej rozbiórki jego części, wpływu tej rozbiórki na możliwość użytkowania pozostałej części budynku, zasadności nakazu rozbiórki, zakresu wymaganych robót budowlanych i zakresu wymaganego na wykonanie takich robót pozwolenia na budowę. Zaakcentowano, że w związku z treścią art. 35 ust. 5 P.b. nie będzie możliwe uzyskanie pozwolenia na wykonanie robót zabezpieczających poprzedzających wykonanie orzeczonej rozbiórki. W odpowiedzi na skargi Śl.WINB wniósł o ich oddalenie powołując się na motywy swojej decyzji. W jednobrzmiących pismach procesowych z dnia 14 września 2019 r. skarżący oraz uczestniczka postępowania B. K. zaakcentowali niewyjaśnienie przez organy orzekające (poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego) wpływu ewentualnej rozbiórki wskazanych w zaskarżonej decyzji części obiektu na statykę i możliwość użytkowania pozostałej wybudowanej zgodnie z prawem części budynku oraz konieczności wykonania robót zabezpieczających, wyprzedzających roboty budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie albowiem wbrew sformułowanym w nich zarzutom brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do ich wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy p.p.s.a. W szczególności w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest podstaw do zakwestionowała ustaleń organów orzekających co do charakteru objętych nakazem rozbiórki robót budowlanych jako wymagających pozwolenia na budowę rozbudów (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 P.b.), faktu zrealizowania ich bez wymaganych pozwoleń, istotnych z punktu widzenia zastosowania przepisów prawa materialnego czasookresów zrealizowania robót budowlanych oraz faktu niezrealizowania obowiązków nałożonych na skarżących postanowieniem PINB z dnia [...] r., wydanego zgodnie z treścią art. 48 ust. 2 i 3 ustawy. Fakt należytego wyjaśnienia w toku postępowania administracyjnego okoliczności faktycznych sprawy skarżący, skarżąca oraz uczestniczka postępowania przyznali zresztą wprost w swoich pismach procesowych z dnia 14 września 2019 r. W konsekwencji zawarte w tym względzie w skargach zarzuty naruszenia przepisów proceduralnych nie zasługują na akceptację. Dotyczy to także zarzutów naruszenia art. 84 Kpa. Wykładni treści tego przepisu należy bowiem dokonywać w powiązaniu m.in. z treścią art. 78 § 1 oraz art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. W konsekwencji dowód z opinii biegłego powinien być dopuszczony czy to na wniosek strony czy to z urzędu jeżeli jego przedmiotem miałaby być okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Tymczasem stawiając zarzut naruszenia tych przepisów skarżący w żaden sposób nie wskazali w jaki sposób mające podlegać badaniu przez biegłego okoliczności wiążą się z hipotezą norm stanowiących podstawę wydanego nakazu rozbiórki tj. treścią art. 48 Prawa budowlanego. Całkowicie pozbawione podstawy prawnej jest przy tym wskazywanie, że przedmiotem opinii biegłego miałaby być "zasadność orzeczenia rozbiórki budynku", o czym mowa w skardze W. K., jako okoliczności prawnej dla oceny której kompetencje posiadają jedynie uprawnione do orzekania w sprawie organy, a nie ewentualnie powołany biegły. Z obowiązujących przepisów (których zresztą skarżący również nie wskazują) nie wynika aby możliwość orzeczenia o likwidacji samowoli budowlanej była uzależniona od wcześniejszego zbadania i określania niezbędnych do wykonania tego obowiązku robót budowlanych. W tym względzie organ odwoławczy zasadnie zwrócił uwagę i kwestię tą szeroko omówił, a skarżący w żaden sposób twierdzenia tego nie podważyli, że na podstawę orzeczenia nakazu rozbiórki nie ma wpływu okoliczność, iż wykonanie prac rozbiórkowych zgodnie z zaskarżoną decyzją może wymagać wcześniejszego uzyskania pozwolenia na rozbiórkę, względnie dokonania zgłoszenia wykonania takich robót, co wynika z treści art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7 i art. 31, art. 32 Prawa budowlanego. W ramach też tych postępowań będą rozstrzygane ewentualne kwestie wykonania odpowiednich robót zabezpieczających. Dowolne jest powoływanie się w tym względzie na przeszkodę wynikającą z treści art. 35 ust. 5 ustawy, który to przepis z oczywistych względów nie dotyczy pozwolenia na rozbiórkę wydawanego w celu realizacji decyzji orzekającej o nakazie rozbiórki. W żaden też sposób skarżący nie wykazali aby orzeczona rozbiórka była niewykonalna. W tym względzie Sąd podziela jednoznacznie stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Formułując odmienne w tym względzie twierdzenia skarżący nie wskazali bliżej żadnych okoliczności mogących te twierdzenia uzasadniać. Bez znaczenia prawnego na gruncie przepisów stanowiących materialno-prawną podstawę orzeczonego nakazu rozbiórki, jest okoliczność, czy po zrealizowaniu rozbiórki możliwe będzie racjonalne korzystanie z pozostałej części obiektu funkcjonującego obecnie jako jedna całość na potrzeby realizowanej w nim działalności gospodarczej. Twierdzenia skarżących w tym względzie zdają się być przy tym niezrozumiałe i nieracjonalne gdy zważy się, że po dokonaniu rozbiórki pozostały obiekt powinien być zgodny z pozwoleniem na budowę z [...]r. Tym samym trudno też mówić, że wykonanie rozbiórki może grozić katastrofą budowlaną w odniesieniu do pozostałej części obiektu, przy założeniu, że ta pozostała część powinna być wcześniej doprowadzona do stanu zgodnego z zatwierdzonym w/w pozwoleniem na jej budowę. Ewentualne występujące w związku z rozbiórką zagrożenia powinny być wyeliminowane przez realizację odpowiednich robót zabezpieczających zgodnie z pozwoleniem na rozbiórkę lub zgłoszeniem jej realizacji (o czym była mowa wcześniej). Z tych wszystkich względów skargi jako nieuzasadnione podlegały oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.