II SA/Gl 231/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant Specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi J.S. i F.S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Po rozpoznaniu wniosku "A" w W., decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości, objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w B., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w Gminie J., obręb M., stanowiącej współwłasność skarżących J.S. i F.S. we współwłasności ustawowej, poprzez udzielenie wnioskodawcy zezwolenia na budowę gazociągu przesyłowego [...]. Nadto, w decyzji określono przebieg gazociągu, głębokość posadowienia i określono pow. obszaru niezbędnego do wykonania robót budowlanych (ok. [...]) oraz pow. pasa zajętości inwestycji – strefy kontrolowanej (ok [...]) – zgodnie z mapą, stanowiącą załącznik do decyzji. Nadto, orzeczono o odmowie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji powołał przepisy art. 124 ust. 1-3, 4 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.). Po zacytowaniu treści art. 124 ust. 1 ustawy, organ administracji stwierdził, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. (uchwała z dnia [...] r. nr [...]). Przedmiotowa działka położona jest na terenie, objętym jednostką RP o podstawowym przeznaczeniu pod uprawy polowe. Dla tej jednostki możliwa jest budowa i przebudowa sieci i urządzeń infrastruktury technicznej z preferencją wzdłuż dróg i po granicy działek. Spełniono też wymóg przeprowadzenia rokowań z właścicielami, którzy nabyli nieruchomość od "B" w M. na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] r. Poprzedni właściciel zawarł zaś w dniu [...] r. umowę o udostępnienie nieruchomości. Obecni właściciele nie wyrazili jednak zgody na budowę gazociągu, wnosząc uwagi do trasy jego przebiegu. Organ administracyjny uznał jednak, że w ramach niniejszego postępowania nie jest uprawniony do analizy przebiegu projektowanej inwestycji liniowej. W jednobrzmiących odwołaniach od decyzji J.S. i F.S. zarzucili naruszenie art. 7, 8, 10 § 1 i 77 § 1 kpa – poprzez nienależyte wyjaśnienie sprawy i nieuwzględnienie ich twierdzeń, a także naruszenie art. 124 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 123 ust. 2 ustawy z powodu niewyjaśnienia, dlaczego inwestycja stanowi realizację celu publicznego, nieprzeprowadzenia rokowań z właścicielami i błędne uznanie, że inwestycja jest zgodna z planem miejscowym. Zdaniem odwołujących się, zgodnie z załącznikiem graficznym do planu miejscowego przebieg gazociągu jest bowiem inny. Projektowana inwestycja w dokumentacji Gminy J. określana jest też jako przebudowa gazociągu. Nie spełnia to definicji z art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Ich działki nie znajdują się bowiem w strefie kontrolnej istniejącego gazociągu. Istniejący gazociąg, oddalony jest o blisko 243m od projektowanego i nie został uwidoczniony w akcie notarialnym oraz w księdze wieczystej. Odwołujący się zarzucili też, że nie przeprowadzono uprzednio wymaganych rokowań, a jedynie odbyła się nieprotokołowana rozmowa z przedstawicielem inwestora. Wreszcie, działania inwestora są niespójne co do trasy gazociągu. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołań nie uwzględniono. Wojewoda stwierdził bowiem, że załączone do wniosku pisma inwestora z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. i odpowiedzi odwołujących się z dnia [...] r. potwierdzają uprzednie przeprowadzenie rokowań. Przebieg nowego gazociągu planowany jest od granicy z działką nr [...] do granicy z działką [...] i wzdłuż granicy z działką nr [...]. Oznacza to zdaniem organu odwoławczego zgodność inwestycji z postanowieniami § 19 pkt 10 planu miejscowego. W planie miejscowym ujęty jest istniejący gazociąg, ale nowy ma inny przebieg i jego trasa nie jest uwidoczniona na rysunku planu. Zważywszy jednak na istnienie starej linii gazowej i konieczności jej wymiany oraz uwzględniając przeznaczenie terenu w planie miejscowym, Wojewoda stwierdził zgodność inwestycji jako celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z postanowieniami planu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w dacie uchwalania planu miejscowego nie obowiązywał wymóg wyznaczania przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienie nazwy inwestycji w przepisach planu. Stąd też w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się na dopuszczalność wydania decyzji z art. 124 ust. 1 ustawy w sytuacji nieprecyzyjnego określenia przebiegu inwestycji liniowych. Zdaniem Wojewody, nie ma zatem znaczenia fakt, że przedmiotowa działka nie jest położona w strefie kontrolowanej istniejącego gazociągu, ani też brak zapisów w księdze wieczystej. Brak informacji o istniejącym i projektowanym gazociągu przy zawarciu aktu notarialnego, może zaś rodzić jedynie roszczenia cywilnoprawne wobec zbywcy. Stąd też organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem. Skargę na decyzję ostateczną J.S. F.S., ponawiając zarzuty i argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji. Wskazali dodatkowo, że na mocy uchwały Rady Gminy J. z dnia [...] r. nr [...] doszło do zmiany przeznaczenia części innej działki nr [...], dokonując prawnej zmiany przebiegu trasy gazociągu. Natomiast co do ich działek nie doszło do zmiany planu miejscowego poprzez naniesienie nowej trasy gazociągu. Zdaniem skarżących, organ odwoławczy nie rozważył wpływu inwestycji na zakres obciążeń dla ich nieruchomości, wynikających z zajęcia ich działek nr [...] i [...] i zaprojektowania niekorzystnego dla tych działek uskoku, który zdaniem wnioskodawcy nie jest możliwy do wykonania na działce nr [...]. Ich zdaniem, organy zaakceptowały rażąco niesłuszne działania inwestora na etapie negocjacji i rzekomych rokowań oraz nie uzasadniły zakresu niezbędnego zajęcia ich nieruchomości (art. 107 § 3 i art. 10 kpa). Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obydwu instancji. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżących podtrzymała skargę i wniosła o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W oparciu o należycie zebrany i oceniony materiał dowodowy zasadnie organy administracji dopatrzyły się spełnienia ustawowych przesłanek z art. 124 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 121). Przedmiotem kontroli sądowej była wyłącznie ocena zgodności z prawem decyzji, dotyczącej zezwolenia na zajęcie jednej z dwóch działek skarżących, a mianowicie działki nr [...]. Celem przedmiotowej inwestycji jest założenie i przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości gazociągu przesyłowego. Zestawienie treści art. 6 pkt 2 i art. 124 ust. 1 tej ustawy, nie budzi wątpliwości, że inwestycja ta stanowi cel publiczny. Nie ma prawnego znaczenia fakt, czy inwestycja stanowi budowę, czy też przebudowę w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). Zgodnie z wnioskiem inwestora, celem inwestycji jest wybudowanie nowego odcinka gazociągu relacji [...], który na zastąpić stary gazociąg na tym odcinku. Jest to zatem zadanie lokalne. Nazwa inwestycji jest nieistotna, gdyż art. 6 pkt 2 i art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie nawiązują, ani nie odsyłają do definicji z art. 3 pkt 6 i 7a Prawa budowlanego. Celem publicznym jest nie tylko budowa, ale i utrzymanie przewodów do przesyłania gazów. Ograniczenie korzystania z nieruchomości w tym trybie dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób, a inwestycja jest zgodna z planem miejscowym lub decyzją o lokalizacji takiej inwestycji w przypadku braku planu. Jest oczywiste, że Skarb Państwa lub gmina, nie dysponują nieruchomościami, przez które można przeprowadzić przedmiotowy gazociąg. Skarżący nie wyrazili zgody na jego przeprowadzenie przez ich działkę. W takiej sytuacji przyjąć należy, że cofnęli zgodę, wyrażoną przez ich poprzednika prawnego. Działanie takie należy uznać za skuteczne. Oznacza to, że w dacie złożenia wniosku inwestor nie legitymował się zgodą aktualnych właścicieli nieruchomości na jej zajęcie celem przeprowadzenia gazociągu wg nowej trasy. Zachodziły zatem podstawy do rozstrzygnięcia wniosku co do istoty. Sedno sporu sprowadza się do oceny zgodności inwestycji z planem miejscowym, wyżej powołanym. W obowiązującym planie naniesiono przebieg istniejącego gazociągu przesyłowego i granice sfery kontrolowanej na załącznik graficzny. Działka skarżących położona jest poza trasą gazociągu i strefy kontrolowanej. Przebieg projektowanego odcinka naniesiono jednak na załącznik graficzny do uchwały Rady Gminy J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania tej gminy (vide: dokumenty dołączone przez skarżących do odwołania od decyzji organu I instancji). Jednakże nie doszło do zmiany planu miejscowego do czasu wydania zaskarżonej decyzji. Stąd też zdaniem skarżących inwestycja jako nieujęta w części graficznej planu miejscowego jest niezgodna z jego ustaleniami. W ich ocenie, potwierdza się fakt uchwalenia nowego planu dla innej działki nr [...]. Tego rodzaju argument został jednak podniesiony dopiero w skardze. Nie sposób się więc odnieść do nowej okoliczności, jednak zdaniem sądu administracyjnego, kwestia ta nie ma znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy. Obowiązujący dla nieruchomości skarżących plan miejscowy z [...] r., przewiduje bowiem wprost dla terenu o symbolu RP (teren upraw polowych), budowę i rozbudowę sieci i urządzeń infrastruktury technicznej z preferencją lokalizacji wzdłuż dróg oraz po granicy działek (§ 19 pkt 10 uchwały). Zatem w części tekstowej planu nie tylko dopuszczono budowę sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, lecz także określono preferowany przebieg, który w niniejszej sprawie został dochowany, na co trafnie wskazał organ odwoławczy. Fakt, że w części graficznej uchwały naniesiono jedynie przebieg istniejącego gazociągu, nie może oznaczać niezgodności inwestycji liniowej z prawem miejscowym. Zauważyć bowiem należy, że dopiero na mocy ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. (Dz. U. Nr 130 poz. 871), dokonano nowelizacji art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073). Zgodnie z obecnie obowiązującym brzmieniem art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b tej ustawy, w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym i znaczeniu ponadlokalnym. Wymóg określenia granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, nie obowiązywał zatem w dacie uchwalenia planu dla przedmiotowego terenu. W ówczesnym stanie prawnym w planie miejscowym określało się jedynie zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu). Stąd też w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się na dopuszczalność wydania decyzji z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie zapisów planu przewidujących infrastrukturę techniczną na określonym terenie, jednakże bez precyzyjnego określenia ich przebiegu (vide: wyrok tut. Sądu z dnia 25 września 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 599/17). Zdaniem składu orzekającego, takie stanowisko zasługuje w pełni na aprobatę. Plany miejscowe uchwalone przed zmianą stanu prawnego zachowują ważność. Brak podstaw prawnych do przyjęcia, że celem wydania decyzji z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, niezbędna jest zmiana planu dla określonych terenów poprzez naniesienie na część graficzną trasy planowanych inwestycji liniowych celu publicznego, skoro plan przewiduje budowę i rozbudowę sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz wskazuje preferowany ich przebieg. Podkreślić należy, że przepis art. 124 ust. 1 zd. 2 ustawy, stanowiący o zgodności z planem miejscowym, obowiązuje w niezmienionym brzmieniu od jej wejścia w życie, tj. od dnia 1 stycznia 1998 r. Brak zatem podstaw prawnych do przyjęcia, że z uwagi na nowelizację ustawy o planowaniu..., zachodzi konieczność dostosowania planów miejscowych do wymogów tej ustawy w przypadku planowanych inwestycji celu publicznego. Nie ma żadnego prawnego znaczenia fakt, że w akcie notarialnym nabycia nieruchomości i księdze wieczystej nie zawarto żadnych postanowień o treści planu miejscowego. Z mocy art. 140 kodeksu cywilnego i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu, ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania prawa własności. Skarżący nabyli przedmiotową działkę w [...] r. pod rządami planu z [...] r. i winni się liczyć z możliwością użycia jej części na cel publiczny w świetle postanowień aktu prawa miejscowego. Użyte w planie określenie "budowa sieci", nie pozostawia żadnych wątpliwości, że chodzi o inwestycje liniowe. Fakt, że działka skarżących nie leży w strefie kontrolowanej istniejącego gazociągu, nie podważa zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, gdyż na tym etapie nie następuje ocena zgodności budowy z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym rozp. Min. Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 640). Zdaniem sądu administracyjnego, nie są też uzasadnione zarzuty skarżących co do naruszenia art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z powodu braku uprzednich rokowań. Wnioskodawca przedłożył bowiem korespondencję ze skarżącymi o wyrażenie zgody na budowę gazociągu, załączając wyciąg z operatu szacunkowego co do propozycji wysokości odszkodowania (pismo z dnia [...] r., doręczone skarżącym w dniu [...] r.). W odpowiedzi skarżący pismem z dnia [...] r. odmówili jednak zgody, kwestionując wyznaczenie trasy gazociągu po ich nieruchomości. Wnioskodawca odrębnym pismem z dnia [...] r., doręczonym skarżącym w dniu [...] r. objaśnił przyczyny wyznaczenia trasy gazociągu i poinformował o zamiarze wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji. Nadto, skarżący podali, że w ich domu odbyła się nieprotokołowana rozmowa z przedstawicielem inwestora. Ustawodawca nie sprecyzował na czym powinny polegać negocjacje i jak długo winny trwać. Jest oczywiste w niniejszej sprawie, że skarżący zakwestionowali przebieg gazociągu po ich nieruchomości i proponowali inną trasę z ominięciem ich działek. Oczywiście można się zgodzić z ich stanowiskiem, że inwestor jest w uprzywilejowanej sytuacji. Jednak taki stan rzeczy wynika z woli ustawodawcy i celu regulacji – umożliwienia realizacji inwestycji celu publicznego. Nie jest możliwe zaprojektowanie inwestycji liniowej zgodnie z oczekiwaniami wszystkich właścicieli nieruchomości. Interes społeczny musi uzyskać prymat. Istotne jest także podstawowe przeznaczenie nieruchomości skarżących. Jest to teren upraw polowych. Budowa sieci po granicy działek co do zasady nie niweczy możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z prawem miejscowym. Wbrew zarzutom skargi, organ I instancji precyzyjnie określił też w decyzji zakres niezbędnego zajęcia terenu – strefy kontrolowanej oraz obszar niezbędny do wykonania robót budowlanych. Taki zakres wynikał z wniosku inwestora. Nie sposób zatem zarzucić dowolności działania organów i naruszenia art. 107 § 3 i art. 10 kpa w sytuacji odwołania się do treści wniosku. Wnioskodawca wyjaśnił też, że inwestycja polegać będzie na budowie nowego odcinka gazociągu na dł. ok. 3 km. Szerokość pasa ochronnego wynosić będzie 4 m. Inwestycja jest niezbędna z uwagi na zły stan starego gazociągu, stwarzający potencjalne zagrożenie. Trasa gazociągu została też uzgodniona z poprzednim właścicielem w drodze umowy. Organy administracji objaśniły zatem przesłanki wydania decyzji. Szerokość strefy kontrolowanej dla gazociągu [...], wynosi zaś 4m zgodnie z § 11 ust. 6 pkt 3 lit. a rozp. wyżej powołanego. W ramach niniejszego postępowania brak też było podstaw do rozważenia wysokości szkody. Roszczenia skarżących regulują bowiem przepisy art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 i art. 124 ust. 5 ustawy. Dochodzenie odszkodowania następuje zatem w odrębnych trybach i postępowaniach. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).