VII SA/Wa 1799/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik, Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie [...] Finansów z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od [...] Finansów na rzecz A. K. kwotę 597zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sprawa związana z wniesieniem w dniu [...] grudnia 2017 r. przez A. K. odwołania od decyzji [...] M. z [...] listopada 2017 r., była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lutego 2019 r., sygn. [...] , po rozpoznaniu skargi A. K. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania - uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postanowieniem z [...] marca 2018 r., znak: [...]Minister Finansów stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez A. K. odwołania od decyzji [...] M. z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie udzielenia ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej nałożonej postanowieniem [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] lutego 2017 r. nr [...]. Organ stwierdził wówczas, że odwołanie zostało złożone po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia, bowiem decyzję [...] M. z [...] listopada 2017 r., doręczono skarżącej [...] grudnia 2017 r. (przesyłka nr nadawczy [...]). Termin do wniesienia odwołania wynosił 14 dni i upłynął w dniu [...] grudnia 2017 r., natomiast odwołanie zostało nadane w placówce pocztowej [...] grudnia 2017 r. (przesyłka nr nadawczy [...]). W skardze na to postanowienie A. K. zarzuciła naruszenie: - art. 7 w zw. z art .77 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki listowej numer [...], opatrzonego datą [...] grudnia 2017 r. i podpisem "[...]" oraz stemplem pocztowym poczty w M. D., - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia; dlaczego potwierdzenie odbioru zostało opatrzone stemplem poczty w M. D., pomimo, że przesyłka była adresowana do osoby zamieszkałej w K. i powinna była doręczona przez pocztę w K., kim jest A. C., która miała odebrać przesyłkę; - art. 134 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie, pomimo że materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, że decyzja została doręczona skarżącej [...] grudnia 2017 r. Skarżąca podnosiła, że dowód doręczenia decyzji organu pierwszej instancji ma oznaczenie Urzędu Pocztowego w M. D. oraz poświadcza, że przesyłkę wręczono A. C.. M. D. to miejscowość położona w gminie L. K znajduje się w gminie W.. Gminy W. i L. nie sąsiadują ze sobą. M. D. oddalona jest od K. o około [...] kilometrów. Nie jest możliwe, aby jakakolwiek przesyłka adresowana do K. była doręczana przez Urząd Pocztowy w M. D.. Fakt opatrzenia dowodu doręczenia pieczątką tego Urzędu rodzi uzasadnione wątpliwości, co do prawdziwości informacji znajdujących się w jego treści. Wskazała, że zamieszkuje z mężem oraz dziećmi J. (l. [...]) i L. (l. [...]) oraz, że nieznana jest jej A. C.. Doręczenie A. C. przesyłki z decyzją [...]M., nie mogło wypełnić hipotezy art. 43 k.p.a. i co za tym idzie ustalenia, że decyzję doręczono skarżącej prawidłowo w dniu [...] grudnia 2017 r. Sąd uchylając ww. postanowienie wskazał, że dowód doręczenia skarżącej decyzji organu pierwszej instancji zawiera, w rubryce przeznaczonej dla dorosłego domownika, sąsiada, dozorcy domu - podpis "[...]". Brak jest określenia kim osoba ta jest w stosunku do adresata przesyłki. Jeżeli osoba, która odebrała przesyłkę nie była dorosłym domownikiem adresata przesyłki, sąsiadem, dozorcą domu, to nie jest możliwe przyjęcie domniemania o prawidłowym doręczeniu zastępczym przesyłki. Nie wskazano też, że kwitująca odbiór przesyłki podjęła się oddania jej adresatowi. Tryb doręczenia, o którym mowa w art. 43 k.p.a. oparty jest na założeniu, że adresata obciążają skutki działania osoby, której przesyłkę doręczono tak, jakby została ona podjęta przez stronę bezpośrednio. Przyjęta przez ustawodawcę tzw. fikcja doręczenia, wynikająca z art. 43 k.p.a., wymaga bezwzględnego przestrzegania jego warunków. Zdaniem Sądu, rozważenia wymagało dlaczego doręczaniem przesyłki zajmował się Urząd Pocztowy w M. D.. Był to bowiem jedyny przypadek ostemplowania przesyłki kierowanej do skarżącej właśnie przez ten Urząd. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ miał sięgnąć po niezbędne środki dowodowe, dokonać ustaleń co do okoliczności i tym samym daty doręczenia skarżącej decyzji organu pierwszej instancji. Dopiero prawidłowe ustalenia w tym przedmiocie pozwoliłyby - w ocenie Sądu, na właściwą ocenę, czy odwołanie skarżącej wniesione zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Minister Finansów obecnie zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2019 r. [...]na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. K. z dnia [...] grudnia 2017 r. od decyzji [...] Małopolskiego z dnia [...] listopada 2017 r. - stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja [...] M. z dnia [...] listopada 2017 r., nie została wprowadzona do obrotu prawnego, co powoduje, iż niedopuszczalne jest odwołanie wniesione przez A. K.. O wprowadzeniu decyzji do obrotu prawnego stanowi jej doręczenie lub ogłoszenie. Od tego momentu - zgodnie z art. 110 k.p.a. - decyzja wiąże organ administracji publicznej, który ją wydał. Niedoręczona decyzja nie ma dla strony mocy wiążącej. Skutki procesowe związane z doręczeniem decyzji powstają z chwilą doręczenia tego aktu w sposób prawidłowy. Wobec niedoręczenia decyzji zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 40 § 1 k.p.a. nie rozpoczął biegu termin do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., gdyż nie jest możliwe określenie momentu prawnie skutecznego doręczenia decyzji. Dalej organ wskazał, że decyzja [...]M. z dnia [...] listopada 2017 r. wysłana została przesyłką poleconą o nr nadawczym [...], na adres skarżącej A. K., K. [...], [...]W. W.. W dniu [...] grudnia 2017 r. Urząd Pocztowy w M. D. doręczył ww. przesyłkę, co potwierdzone zostało na potwierdzeniu odbioru przesyłki o nr nadawczym [...]. Dowód doręczenia decyzji zawiera, w rubryce przeznaczonej dla dorosłego domownika, sąsiada, dozorcy domu - podpis "[...]". Brak jest jednak określenia kim była ta osoba w stosunku do adresata przesyłki. Nie wskazano, że kwitująca odbiór przesyłki osoba podjęła się oddania jej adresatowi. Stosując się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1531/18, Minister Finansów zwrócił się do Urzędu Pocztowego w M. D. o wyjaśnienie, kim dla adresata przesyłki o nr nadawczym [...], tj. A.K., w świetle brzmienia przepisu art. 43 k.p.a. była A. C.. Pismem z dnia [...] maja 2019 r., Biuro Wsparcia Klientów Regionalnego Oddziału Obsługi Klientów w Krakowie Poczty Polskiej SA poinformowało, iż przesyłka polecona o numerze nadania [...] nadeszła do Urzędu Pocztowego M. D. w dniu [...] grudnia 2017 r. i w tym dniu została doręczona przez listonosza obsługującego miejscowość M. G.. Odbiór przesyłki pokwitowała A. C. Wyjaśnienie szczegółowych okoliczności związanych z doręczeniem przedmiotowej przesyłki z uwagi na znaczny upływ czasu nie jest możliwe. Podsumowując organ stwierdził, iż wobec niedoręczenia stronie przedmiotowej decyzji, nie rozpoczął biegu termin do wniesienia od niej odwołania, gdyż nie jest możliwe określenie momentu prawnie skutecznego doręczenia decyzji. W takiej sytuacji, stosownie do art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdził w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. A. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Finansów z [...] maja 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji [...] M. z [...] listopada 2017 r. Domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi wskazała, że organ nie ustalił okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. WSA w Warszawie w wyroku z 7 lutego 2019 r., sygn. akt [...] zobowiązał organ do sięgnięcia po niezbędne środki dowodowe oraz dokonania szczegółowych ustaleń, co do okoliczności i tym samym daty doręczenia skarżącej decyzji organu pierwszej instancji. Organ zignorował te wytyczne ograniczając się do mało efektywnego dowodu z wyjaśnień Biura Wsparcia Klientów. Kiedy okazało się, że dowód ten jest nieprzydatny do rozstrzygnięcia sprawy, organ przyjął wbrew zasadom logiki, że decyzja została doręczona ale z uwagi na formalne uchybienia w zwrotnym potwierdzeniu odbioru było ono nieskuteczne. Takie ustalenia były sprzeczne ze stanem faktycznym, gdyż: - skarżąca mieszka w K. Listonosz obsługujący [...] grudnia 2017 r. M. G. nie mógł dostarczyć żadnej przesyłki do K.; - skarżąca (ani jej pełnomocnik) nie zapoznawała się z aktami postępowania administracyjnego w okresie od wydania decyzji do złożenia odwołania, a jednak treść odwołania wskazuje, że decyzja oraz jej uzasadnienie były skarżącej znane. Nie jest możliwym, aby przesyłka nr [...] doręczona w M. G. zawierała decyzję [...] M. nr [...]z [...] listopada 2017 r. Dokument zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki, znajdujący się w aktach postępowania, zawiera nieprawdziwą informację. W rzeczywistości decyzja została doręczona w sposób prawidłowy w Kokotowie, a skarżąca wniosła odwołanie z zachowaniem ustawowego, 14-dniowego terminu. Należy przypuszczać, że pracownik M. Urzędu Wojewódzkiego przygotowujący korespondencję pomylił zwrotne potwierdzenia odbioru i potwierdzenie wystawione na dane A. K. zostało dopięte do listu adresowanego na M. G., odebranego przez panią A. C., natomiast do listu zawierającego decyzję [...] M. nr [...]prawdopodobnie dopięto zwrotne potwierdzenie odbioru na dane adresata zamieszkałego w M. G.. Okoliczności te można było w bardzo prosty sposób sprawdzić np. żądając od Wojewody M. ustalenia, w jakiej sprawie na przełomie listopada i grudnia 2017 r, skierowano pismo adresowane do M. G., które odebrała A. C.. W aktach tego postępowania najpewniej znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji nadanej do K., do A. K.. Na tym potwierdzeniu będzie widniała faktyczna data odbioru przedmiotowej decyzji oraz podpis osoby, która tę decyzję odebrała. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Zaskarżonym postanowieniem Minister Finansów stwierdził niedopuszczalność odwołania A. K. od decyzji [...] M. z dnia [...] listopada 2017 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że decyzja organu I instancji nie weszła do obrotu prawnego, albowiem nie została doręczona zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów k.p.a., w szczególności art. 40 § 1 k.p.a. oraz 43 k.p.a. W ocenie organu przesyłka mająca zawierać decyzję, została doręczona przez Urząd Pocztowy w M. D.- A. C.. Organ powołał się nadto na brak możliwości odtworzenia szczegółów doręczenia przesyłki z uwagi na znaczny upływ czasu. W związku z faktem uprzedniej oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odwołania A. K. od decyzji [...] M. z dnia [...] listopada 2017 r. - zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności. W tym kontekście zasadne były zarzuty skargi, że po wydanym wyroku postępowanie dowodowe przeprowadzono niedbale i dlatego nie przyniosło ono pozytywnych rezultatów. Organ bezpodstawnie sformułował tezę o niewprowadzeniu decyzji do obrotu prawnego. WSA w Warszawie w wyroku z 7 lutego 2019 r., sygn. akt [...] zobowiązał organ, do sięgnięcia po niezbędne środki dowodowe oraz dokonania szczegółowych ustaleń, co do okoliczności i tym samym daty doręczenia skarżącej decyzji organu pierwszej instancji. Organ zignorował te wytyczne ograniczając się do wyjaśnień Biura Wsparcia Klientów. Dowód ten z uwagi na treść zapytania organu, był nieprzydatny do rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenia organu były sprzeczne ze stanem faktycznym, albowiem skarżąca mieszka w K.. Zatem listonosz obsługujący M. G. nie powinien w dniu [...] grudnia 2017 r. dostarczać żadnej przesyłki adresowanej do K.. W tym zakresie organ nie poczynił żadnych ustaleń. Nadto jak wynika z treści skargi, skarżąca (ani jej pełnomocnik) nie zapoznawała się z aktami postępowania administracyjnego w okresie od wydania decyzji do złożenia odwołania, mimo to znała treść decyzji oraz jej uzasadnienie. Organ nie wyjaśnił podstawowego zagadnienia - dlaczego przesyłka nr [...] została doręczona w M. D. - skoro miała zawierać decyzję [...] M.z [...] listopada 2017 r. adresowaną do A. K. zamieszkałej w K.. Należało uwzględnić możliwość pomyłki w pracy urzędników organu Wojewódzkiego. Jawi się to jako bardzo prawdopodobne, gdyż skarżąca konsekwentnie podnosi, że decyzja została doręczona jej w sposób prawidłowy w Kokotowie, a odwołanie wniosła z zachowaniem 14-dniowego terminu. Okoliczności te można było sprawdzić - np. żądając od [...] M. ustalenia, czy na przełomie listopada i grudnia 2017 r., kierowano pismo adresowane do M. G., które odebrała A. C.. Zakładając zaistnienie pomyłki - w aktach tamtego postępowania może znajdować się zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji nadanej do K., do A. K.. Tym niemniej takich czynności sprawdzających organ nie dokonał. Stwierdzenie, iż niedoszło do doręczenia skarżącej przedmiotowej decyzji, pozostaje w oczywistej opozycji do faktu wniesienia odwołania i twierdzenia strony, iż nastąpiło to po doręczeniu jej decyzji oraz w ustawowym terminie. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ naruszył wskazane zasady - ustalając, że nie rozpoczął biegu termin do wniesienia odwołania i nie jest możliwe określenie momentu prawnie skutecznego doręczenia decyzji. Po czym, na podstawie art. 134 k.p.a. (zastosowanego z jego naruszeniem) stwierdził niedopuszczalność odwołania. Zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, została wyraźnie naruszona. Zasada ta posiada konstytucyjne podwaliny w ochronie zaufania obywateli do państwa i stanowionego oraz stosowanego przez nie prawa. Organ w wyniku niestarannego postępowania wydał orzeczenie, które zrodzić może u strony poczucie manipulacji prawnej. W sytuacji, gdy strona wniosła środek odwoławczy wskazując, iż dokonuje tego w terminie, a organ nie posiada silnych dowodów na to, że termin ten nie został dochowany, a jednocześnie okoliczności sprawy świadczą, że skarżąca otrzymała decyzję, nie można było ustalić faktu niedoręczenia decyzji, nie rozpoczęcia biegu termin do wniesienia od niej odwołania i obciążać skutkami tych ustaleń stronę. Rozpoznając sprawę ponownie, organ zobowiązany będzie do uwzględniania powyższych uwag. W ich kontekście podejmie wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Oceni na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy odwołanie A. K. zostało wniesione w terminie. Postępowanie przeprowadzi w sposób nie naruszający zaufania do władzy publicznej. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy. Na koszty postępowania składały się: uiszczony wpis od skargi - 100zł, wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł , uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł.