III SAB/Gl 292/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Wiesner (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Związku A w O. na bezczynność Dyrektora Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Ogólnopolski Związek Zawodowy Pracowników Fizjoterapii w O. (wnioskodawca, skarżący) zwrócił się 12 września 2019 r. do Dyrektora Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Ż. o udostępnienie informacji i skanów dokumentów w zakresie: 1.zarobków grup zawodowych medycznych i niemedycznych z podaniem najniższego i najwyższego uposażenia zasadniczego w 2017, 2018 i 2019 roku (w szczególności lekarzy, pielęgniarek, fizjoterapeutów, diagnostów, techników radiologów, terapeutów zajęciowych, dietetyków, pracowników administracji, pracowników dyrekcji oraz kierowników poszczególnych działów); 2.kosztów pracowniczych z uwzględnieniem podziału kosztów na pracowników medycznych (lekarze, pielęgniarki, fizjoterapeuci, terapeuci zajęciowi, dietetycy, technicy radiolodzy, diagności laboratoryjni i inni pracownicy medyczni) w 2017, 2018 i 2019 roku; 3.premii procentowej - jaka była minimalna i maksymalna wysokość procentowa premii w poszczególnych miesiącach 2017, 2018 i 2019 roku; 4.wysokość nagród z uwzględnieniem podziału kosztów na poszczególnych pracowników wszystkich działów i kategorii płacowych; 5.wysokość przyznanych podwyżek dla poszczególnych grup pracowników( w tym administracji0 w 2017, 2018 i 2019 roku. Wnioskodawca domagał się przesłania żądanej informacji w formie elektronicznej na wskazany we wniosku adres mailowy. W piśmie zatytułowanym "ZAPYTANIE" odwołano się do przepisów ustawy z 23 maja 1991 roku o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. z 2015r. poz. 1881), w szczególności odwołując się do art. 28 tej ustawy. Wskazano również na przepisy ustawy z 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1330, dalej: udip) przywołując art. 1, art. 2 i art. 3 tej ustawy. Podkreślono również, że wniosek nie odwołuje się do informacji przetworzonej. Pismem z 10 października 2019r. Dyrektor Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Ż. udzielił odpowiedzi na wniosek w trybie art. 28 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych. Pismem z 6 października 2019r. wnioskodawca złożył skargę na bezczynność Dyrektora ZZOZ w Ż. i zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 udip oraz art. 61 ust. 1i 2 Konstytucji RP. Skarżący wniósł o: 1.zobowiązanie Dyrektora ZZOP w Ż. do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2.stwierdzenie, że bezczynność organu Dyrektora ZZOZ w Ż. nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa: 3.zasądzenie od organu Dyrektora ZZOP w Ż. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł; 4.zasądzenie kosztów postepowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jest organizacją zrzeszającą fizjoterapeutów i innych pracowników zakładów medycznych, zakładów fizjoterapii, rehabilitacji, jednostek naukowo-badawczych działających w kilkudziesięciu regionach Polski i jego głównym celem jest ochrona praw, godności i interesów wszystkich jego członków. Dla właściwego wykonywani tych zadań konieczne jest posiadanie informacji na temat warunków pracy i płacy poszczególnych grup zawodowych. W ocenie skarżącego Dyrektor ZZOZ w Ż. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 udip. Odwołując się do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP skarżący wskazał, że każdy obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Pomimo upływu określonego w art. 13 ust. 1 i 2 udip terminu, zobowiązującego organ do udostępnienia informacji publicznej w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku Dyrektor ZZOP w Ż. nie udzielił skarżącemu żądanej informacji, nie wydano decyzji odmownej, co przesądza o naruszeniu wskazanych w petitum skargi przepisów prawa oraz nosi znamiona złej woli i stanowi celowe ograniczenie prawa jednostki do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZZOP w Ż. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, że art. 28 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych zakreśla 30 dniowy termin do udzielania informacji na zapytanie związków zawodowych, a termin ten został dotrzymany, gdyż pismem z 10 października 2019r. udzielono żądanych informacji. Termin do udzielenia informacji upływał 12 października 2019r. tj. w sobotę, a zatem odpowiedź przesłana za pośrednictwem poczty elektronicznej 14 października 2019r. była zgodna z art. 57 ust. 4 kpa. Podkreślono, że pismo z 12 września 2019r. zatytułowane "ZAPYTANIE" odnosi się do treści art. 28 ustawy o związkach zawodowych i w tym trybie udzielono informacji. Wnioskodawca nie posłużył się określeniem "wniosek o udzielenie informacji publicznej", a wątpliwym było czy żądane dane odnoszą się do informacji publicznej, w konsekwencji przyjęcie trybu wynikającego z ustawy o związkach zawodowych było prawidłowe. Odwołano się również do złożonych przez skarżącego w kolejnych dniach wniosków zatytułowanych "wniosek o udzielenie informacji publicznej" z 17 września 2019r., 30 września 2019r., 3 października 2019r., 7 października 2019r., 8 października 2019r., w których nie użyto określenia "ZAPYTANIE". Powyższe świadczy o intencjach wnioskodawcy w każdym z tych pism. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. W art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zostały wymienione inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Stosownie do art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Z tego względu skarga rozpoznana została w trybie uproszczonym. Skarga dotyczyła bezczynności Dyrektora ZZOP w Ż., a to w związku z wnioskiem z 12 września 2019r., w którym wnioskodawca w pierwszej kolejności odwołał się do art. 28 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, a w dalszej kolejności do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego należało odwołać się do art. 28 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, zgodnie z którym pracodawca jest obowiązany udzielić na wniosek zakładowej organizacji związkowej informacji niezbędnych do prowadzenia działalności związkowej, w szczególności informacji dotyczących warunków pracy i zasad wynagradzania; działalności i sytuacji ekonomicznej pracodawcy związanych z zatrudnieniem oraz przewidywanych w tym zakresie zmian, stanu, struktury i przewidywanych zmian zatrudnienia oraz działań mających na celu utrzymanie poziomu zatrudnienia; działań, które mogą powodować istotne zmiany w organizacji pracy lub podstawach zatrudnienia. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 3 ustawy pracodawca udziela zakładowej organizacji związkowej informacji w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku. Na podstawie powołanego przepisu związek zawodowy jest uprawniony do uzyskania takiej informacji, która nie łączy się z konkretną sprawą, lecz obejmuje wszystkie aspekty działalności związku. Informacja ta udzielana nie jest "samoistnie" przez pracodawcę, a niezbędny jest stosowny wniosek organizacji związkowej. Wniosek ten nie wymaga uzasadnienia, choć względy celowościowe i praktyczne przemawiałyby za tym, aby związek tak uczynił. Ustawa używa nieostrego określenia informacje "niezbędne do prowadzenia działalności związkowej", stąd - a contrario - związek zawodowy nie ma prawa do informacji, które nie służą temu celowi (L. Florek, Prawo związku zawodowego do informacji, PiZS 2010, nr 5, s. 2). Nie jest jednak możliwe ustalenie zamkniętego katalogu informacji, do których przekazania zobowiązany jest pracodawca (szerzej E. Maniewska, Indywidualne a zbiorowe prawo pracowników do informacji (w:) Indywidualne a zbiorowe prawo pracy, pod red. L. Florka, Warszawa 2007, s. 210). Z tego też względu należy uznać, że zakres przedmiotowy i podmiotowy informacji udzielanych przez pracodawcę uzależniony jest od konkretnych okoliczności danej sprawy. Związek zawodowy uprawniony jest do żądania informacji, które obiektywnie łączą się z jego działalnością oraz są niezbędne do jej prowadzenia. Odnosząc się do treści powołanego wyżej przepisu należało w tym miejscu podkreślić, że zarówno w zapytaniu z 12 września 2019r. jak i w skardze skarżący podkreślił, że uzyskane informacje pozwolą na wykorzystanie uprawnień związku zawodowego do kontroli przestrzegania przepisów dotyczących interesów pracownika w zakładzie pracy, jego interesów materialnych i moralnych zbiorowych i indywidualnych. Zapytanie realizuje powyższe uprawnienia związków zawodowych w zakresie kontrolowania polityki zakładu pracy w kwestii kształtowania wynagrodzeń pracowników. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie winno stanowić stwierdzenie, że prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne wynika z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i znajduje potwierdzenie w treści art. 2 ust. 1 udip, w świetle którego każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że na podstawie art. 2 ust. 1 udip pojęcie "każdy" oznacza zarówno osoby fizyczne i prawne, jak i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, np. organizacje społeczne (wyrok WSA w Warszawie z 11.02.2004 r., sygn. akt II SAB 391/03; wyrok NSA z 16.03.2018 r., sygn. akt I OSK 2296/16, wszystkie powołane: orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że skarżący, jako organizacja pracownicza, jest uprawniony również na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do żądania od podmiotu zobowiązanego udostępnienia informacji, która ma charakter informacji publicznej. Należy przy tym zwrócić uwagę na odrębność i niezależność uprawnienia wynikającego z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej od uprawnień przysługujących związkowi zawodowemu w zakresie dostępu do informacji na gruncie przepisów ustawy o związkach zawodowych. Art. 28 ustawy o związkach zawodowych, regulując obowiązek udostępniania informacji związkom zawodowym, określa odmienne zasady i tryb tego dostępu, w stosunku do trybu przewidzianego w ustawie o dostępie do informacji publicznej (wyrok WSA w O. z 21.12.2018 r., sygn. akt II SAB/Op 111/18). Podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji na podstawie wskazanego przepisu jest wyłącznie pracodawca, a udostępniana przez niego informacja nie jest kwalifikowana jako informacja publiczna i nie musi dotyczyć spraw publicznych. Koniecznym warunkiem jej udostępnienia jest też jej niezbędność do prowadzenia działalności związkowej. Oznacza to, że inne są przesłanki oraz zakres podmiotowy i przedmiotowy udostępniania informacji na podstawie art. 28 ustawy o związkach zawodowych. Przewidziany w tym przepisie tryb jest niezależny od tego, jaki został zagwarantowany w ustawie regulującej dostęp do informacji publicznej. Stanowi wobec niej lex specialis i nie podlega ocenie w ramach dostępu do informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie dla oceny intencji wnioskodawcy co do podstawy prawnej i trybu żądanych informacji należało odwołać się do treści wniosku z 12 września 2019r. oraz do pozostałych wniosków z września i października 2019r., które były już jednoznacznie sformułowane jako wnioski o udzielenie informacji publicznej. Jako podstawę prawną tych wniosków wskazano konkretne przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie powołano się w nich, jak to uczyniono we wniosku z 12 września 2019r.. na przepisy ustawy o związkach zawodowych. Wobec powyższego należało stwierdzić, że Dyrektor ZZOP w Ż. kierując się treścią wniosku udzielił żądanej informacji w trybie przepisów ustawy o związkach zawodowych, w terminie tam przewidzianym. Podkreślić również należało, że Zapytanie z 12 września 2019r. odwoływało się do roli związków zawodowych w zakładzie pracy i ich obowiązków w zakresie kontroli nad przestrzeganiem w zakładzie pracy przepisów prawa pracy, co koreluje z treścią art. 28 ustawy o związkach zawodowych. Skarżący w skardze wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 13 ust. 1 udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W wypadkach opisanych w art. 13 ust. 2 udip termin do udzielenia informacji wynosi 2 miesiące. Skarga w niniejszej sprawie została sporządzona 6 października 2019r., zatem przed upływem wyżej wskazanego terminu. Jednakże w uzasadnieniu skargi skarżący podobnie jak w Zapytaniu odwoływał się do ustawowych celów związków zawodowych. Wobec powyższego o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył ich stosownym aktem. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą wyżej opisane przesłanki, gdyż Dyrektor ZZOZ w Ż. udzielił informacji w trybie przewidzianym w art. 28 ustawy o związkach zawodowych, nie zaś w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec treści Zapytania strony skarżącej taki tryb udzielenia informacji był w sprawie dopuszczalny, a stanowisko skarżącej nie zasługiwało na podzielenie. W konsekwencji skarga na bezczynność organu nie znalazła oparcia w stanie faktycznym sprawy. Wobec powyższego należało stwierdzić, że Dyrektor ZZOP W Ż. nie naruszył wskazanych w skardze przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądania skargi nie zasługiwały zatem na uwzględnienie, a skarga uległa oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.