II SA/Rz 1243/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi D. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej D. D. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi D.D. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie" "Kolegium", "SKO") z dnia [...] sierpnia 2019 r. Nr [...] wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. W podstawie prawnej Kolegium wskazało art. 61a § 1 i art. 144 K.p.a. Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia postanowienia wynika, że wnioskiem z [...] czerwca 2019 r. D.D. zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o rozgraniczenie nieruchomości położonych w miejscowości Ł., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr 12, będąca własnością M.D. oraz D.D., a działkami ewidencyjnymi nr 4, 46, 160 stanowiącymi własność Gminy [...] oraz pomiędzy nieruchomością oznaczoną według posiadanych przez nią map nr 32, należącą do T.K. a działkami nr 4, 160, 46 - drogi gminne i pomiędzy nieruchomością oznaczoną według posiadanych przez nią map nr 2/10, należącą do T.Ż. a działkami nr 4, 160, 46 - drogi gminne. Wskazała, że potrzeba przeprowadzenia postępowania wynika z faktu, że budowle w postaci ogrodzeń, wzniesione przez T.K. oraz T.Ż. naruszają granice działki nr 46 (prowadzącej do drogi wojewódzkiej nr 881) i konieczne jest przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Burmistrz postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o rozgraniczenie pomiędzy nieruchomościami położonymi w Ł., obręb Ł. oznaczonymi w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna 12 objęta księgą wieczystą nr [...], będącą własnością M.D. i D.D. a działkami ewidencyjnymi nr 4, 46, 160 objętymi księgą wieczystą nr [...] stanowiącymi własność Gmin [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w 2011 r. na ww. terenie prowadzone było postępowanie w sprawie scalenia gruntów. Zakończone zostało decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] zatwierdzającą projekt scalenia i wymiany gruntów wsi Ł. Organ wskazał, że istnieją dokumenty pozwalające na wznowienie/wyznaczenie granic w trybie art. 39 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm. – zwana dalej "P.g.k."). Ponadto dnia [...] czerwca 2019 r., geodeta uprawniony J.M. dokonał wyznaczenia punktów granicznych działki nr 46 - droga gminna z działkami nr 12, 13 i 47 oraz działki nr 4 - droga gminna z działami 12 i 13. Punkty graniczne zostały wyznaczone na podstawie dokumentów ze scalenia gruntów wsi Ł. Organ wskazał, że z uwagi na wcześniej zakończone postepowanie scaleniowe brak jest podstaw do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła D.D. wnosząc o jego uchylenie. Zarzuciła: - rażące naruszenie art. 29 ust. 2 P.g.k. poprzez jego niezastosowanie, czego konsekwencją było błędne stwierdzenie, że nie przysługuje jej prawo żądania rozgraniczenia działki numer 47 (aktualny numer) należącej do T.K. oraz działki numer 13 (aktualny numer) należącej do T.Ż. ze względu na fakt, że działki te nie przylegają bezpośrednio do działki numer 12 stanowiącej własność skarżącej, - rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wydanego postanowienia, tj. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 75 i art. 8 K.p.a. poprzez zaniechanie zwrócenia się do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] i Archiwum Państwowego o podanie informacji: czy w ich zasobach znajdują się mapy(operaty kartograficzne) dotyczące działki gruntu o obecnym numerze 47 należącej do T.K. w szczególności, czy w swoich zasobach posiadają plany tej działki z wytyczonymi i zatwierdzonymi granicami tej działki przez Naczelnika Gminy [...] z późnych lat 70 - tych lub początku lat 80 - tych ubiegłego wieku, kiedy to właściciel tej działki rozpoczynał budowę domu posadowionego na działce numer 47, co pozwoliłoby ustalić, że podczas wznoszenia budynku na tej działce, jak również budowli w postaci ogrodzenia przekroczono granicę działki obecnie oznaczonej nr 47 wkraczając tym samym w granicę działki nr 46 (drogę gminną), o podanie informacji: czy w ich zasobach znajdują się mapy (operaty kartograficzne) dotyczące działki gruntu o obecnym nr 13 należącej do T.Ż. w szczególności, czy w swoich zasobach instytucję te posiadają plany tej działki z wytyczonymi i zatwierdzonymi granicami tej działki przez Burmistrza Miasta i z Gminy [...] lat 90 lub późnych lat 80 - tych ubiegłego wieku kiedy to właściciel tej działki rozpoczynał budowę domu posadowionego na działce numer 13, co pozwoliłoby ustalić, że podczas wznoszenia budynku na tej działce, jak również budowli w postaci ogrodzenia przekroczono granicę działki obecnie oznaczonej nr 13 wkraczając tym samym w granicę działki nr 46 (drogę gminną). Zarzuciła także błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanego orzeczenia, mianowicie, w operacie z opracowania projektu scalenia i wymiany gruntów obrębu Ł., sporządzonego przez Biuro Geodezji i Terenów Rolnych, włączony do pzgig pod numerem ewidencyjnym: [...] zatwierdzonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. istnieje protokół projektowania w terenie działek siedliskowych z dnia [...] kwietnia 2010 r. sporządzony między innymi dla działki nr 12 (po scaleniu) i podpisany przez właścicieli działek, w sytuacji, gdy ona nigdy takiego protokołu nie podpisała. Uważa, że granice działek nr 13 i 47 wkraczają w granicę działki nr 46. Granice jej działki nr 12 z działką 46 są sporne. Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. SKO utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W jego uzasadnieniu wskazało, że rozgraniczanie nieruchomości unormowane w ustawie P.g.k. obejmuje, co do zasady, dwa stadia postępowania: administracyjne i sądowe (art. 29-39). W tym postępowaniu czynności rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta. Rozgraniczenie kończy się w postępowaniu administracyjnym, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę albo gdy organ prowadzący postępowanie wyda decyzję w sprawie. Strona niezadowolona z administracyjnego ustalenia przebiegu granicy może żądać przekazania sprawy sądowi powszechnemu. Natomiast art. 39 ust. 1 P.g.k. stanowi, że przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. SKO podało, że poczynione w sprawie ustalenia faktyczne wskazują, że spór dotyczący przebiegu granic może być rozstrzygnięty w trybie wznowienia granic - bez potrzeby przeprowadzenia rozgraniczenia. Starosta [...] w piśmie z [...] lipca 2019 r. (nr [...]), potwierdził, że w PODGiK w [...] znajdują się: archiwalny operat z podziału działki nr 2 (przed scaleniem) przyjęty do pzgik pod numerem ewidencyjnym [...] i zawierający mapę z projektem podziału działek nr 1/2 i 2 na działki nr 2/1, 2/2....2/8.... i 2/24. Mapa ta została zatwierdzona decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] znak [...] z [...].12.1988 r., oraz operat z opracowania projektu scalenia i wymiany gruntów obrębu Ł., sporządzony przez Biuro Geodezji i Terenów Rolnych, włączony do pzgik pod nr ewidencyjnym: [...]. Zawarty w operacie projekt scalenia gruntów wsi [...] zatwierdzony został decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2011 r. ([...]). W dokumentacji tej zalega m. in. protokół z projektowania w terenie działek siedliskowych z [...] kwietnia 2010 r., sporządzony m.in. dla działki nr 12 (po scaleniu) i podpisany przez właścicieli działek. Z treści protokołu wynika, że granice nowych działek zostały okazane na gruncie i były stabilizowane. W piśmie tym poinformowano także, iż w zasobie PODGiK w [...] dla działki nr 12 położonej w Ł. istnieją dokumenty pozwalające na wznowienie/wyznaczenie granic na podstawie art. 39 P.g.k. Te okoliczności w ocenie Kolegium stanowią "inne uzasadnione przyczyny" o jakich mowa w art. 61a § 1 K.p.a., uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania wnioskowanego przez stronę. Kolegium zauważyło, że dla terenu mającego objąć wnioskowane postępowanie przeprowadzono scalenie gruntów. Po zatwierdzeniu decyzji zatwierdzającej projekt scalenia i wymiany gruntów wsi Ł. przebieg granic nabrał charakteru prawnego i stanowił podstawę do ujawnienia granicy w operacie ewidencji gruntów i budynków. Powstała w wyniku postępowania scaleniowego dokumentacja geodezyjna przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego jednoznacznie określa położenie danej granicy oraz pozwala na jej późniejsze prawidłowe odtworzenie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu Kolegium uznało je za niezasadne. Wyjaśniło, że w księdze wieczystej nr [...] obejmującej działkę ewidencyjną nr 12 położoną w Ł., obręb Ł. w dziale II jako właściciele wpisani są M.D. i D.D.. W księdze wieczystej nr [...] obejmującej m.in. działki ewidencyjne nr 4, 46, 160 w dziale II jako właściciel wpisana jest Gmina [...]. Opisana we wniosku działka nr 32 posiada aktualnie oznaczenie nr 47, natomiast opisana działka nr 2/10 posiada aktualnie nr 13. Zarówno działka nr 13, jak i działka nr 47 nie przylegają bezpośrednio do działki nr 12, należącej do wnioskodawczyni. Strona nie może zatem wnioskować o przeprowadzenie rozgraniczenia w tej części. Końcowo wyjaśniło, że w przypadku odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a §1 K.p.a. nie dochodzi do jego podjęcia oraz nie istnieje możliwość przeprowadzenia postępowania dowodowego. Organ I instancji nie naruszył tym samym norm opisanych w art.7, art. 77, art. 75 i art. 8 K.p.a. Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie D.D. wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu I instancji i przekazanie spawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podtrzymała w całości zarzuty sformułowane w zażaleniu zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie: - art. 61 § 1-3 w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zachodzi inna uzasadniona przyczyna odmowy wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy z instytucji wznowienia znaków granicznych nie można korzystać gdy istnieje spór co do przebiegu granicy (skarżąca nie wyrażała zgody na wznowienie znaków); - art. 7, art. 8, art. 11 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w sposób przekonywujący dlaczego organ uznaje postępowanie rozgraniczeniowe za niedopuszczalne; - art. 7, art. 77, art. 6, art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie obowiązku wszechstronnego zbadania sprawy w celu ustalenia stanu faktycznego; - art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c. i art. 6 K.p.a. poprzez odmowę ochrony prawnej prawa własności i jednostronne, władcze działanie zagrażające prawu własności polegające na wznowieniu znaków granicznych mimo braku zgody właściciela; - art. 29 ust. 1 i 3 P.g.k. poprzez stwierdzenie organu, że skarżącej nie przysługuje żądanie rozgraniczenia nieruchomości; - art. 30 ust. 1 P.g.k. w zw. z art. 7, art. 163 Konstytucji RP, art. 6 K.p.a. i art. 6 ustawy o samorządzie gminnym poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu w sytuacji uzasadnionego stwierdzenia, że właściciele działek nr 47 i nr 13 wznieśli budowle w granicach drogi nr 46. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sądy administracyjne, jak stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r., poz. 2107) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów i prawidłowość zastosowanej procedury. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia, co wynika z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "P.p.s.a.". Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Sprawa ze skargi złożonej przez D.D. została rozpoznana w trybie uproszczonym, w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a., a który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, m.in. wówczas, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia [...] czerwca 2019 r. nastąpiła z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. Przypomnieć należy, że wskazany wyżej przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że zawarte w nim zostały dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stronę, drugą zaś jest istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, należy jednakże przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy bądź w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie albo, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Odmowa wszczęcia postępowania w myśl art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzania dowodów, tj. gdy od razu można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13, Lex nr 1219023). Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytoryczny. Omówiony wyżej przepis ustanawia po stronie organu administracji obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy zgłoszonego żądania pod kątem ewentualnego występowania przesłanek (podmiotowych lub przedmiotowych), o których tam mowa, uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Gdy wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego budzi wątpliwości organu administracji, w szczególności co do treści żądania w nim zawartego, obowiązkiem organu jest ustalenie jego rzeczywistej treści, przy jednoczesnym informowaniu składającego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W kontrolowanej sprawie organ I instancji doszedł do przekonania, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie, bowiem stwierdził, że istnieją dokumenty pozwalające na "wznowienie/wyznaczenie" granic w trybie art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (wznowienie znaków granicznych), bez konieczności przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, co zostało zaaprobowane – wydając zaskarżone postanowienie – przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu, pogląd organów nie zasługuje na akceptację. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że po wpłynięciu wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2019 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] podjął czynności wyjaśniające, bowiem włączył do akt postępowania pismo Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 r. ([...]), będące odpowiedzią na skierowane do niego pismo z dnia [...] lipca 2019 r. ([...]), informujące o znajdujących się w zasobach PODGiK [...] dla obszaru obejmującego działkę nr 12 poł. w Ł. (własność skarżącej) materiałach dotyczących przebiegu jej granic, a więc m.in. archiwalny operat z podziału działki nr 2 (przed scaleniem), projekt scalenia gruntów wsi Ł. zatwierdzony decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Starosty [...] ([...]) z dokumentacją zawierającą protokół z projektowania w terenie działek siedliskowych z dnia [...] kwietnia 2010 r., sporządzony przez właścicieli działek (wg protokołu granice nowych działek zostały okazane na gruncie i były stabilizowane). Nadto pismo Starosty [...] zawiera informację, iż w zasobie PODGiK w [...] dla działki nr 12 istnieją dokumenty pozwalające na wznowienie/wyznaczenie granic na podstawie art. 39 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak również informację o złożeniu przez wykonawcę w dniu [...] czerwca 2019 r. do PODGiK zbiorów danych i materiałów stanowiących wynik czynności geodezyjnych związanych z wznowieniem znaków granicznych, wyznaczeniem punktów granicznych dla działki ww. Jak wynika z uzasadnienia wydanego w pierwszej instancji postanowienia z dnia [...] lipca 2019 r., skarżąca była obecna "w terenie" podczas ww czynności prowadzonych przez geodetę uprawnionego J.M., działającego na zlecenie Gminy [...], odmówiła podpisania protokołu wyznaczenia punktów granicznych. W zażaleniu, jak i wcześniej we wniosku z dnia [...] czerwca 2019 r., skarżąca akcentowała, że granice działek nr 13 i nr 47 wkraczają w granice działki nr 46 (droga gminna), jak również granice działki nr 12 z działką nr 46 są sporne ze względu na fakt przekroczenia granic przez właścicieli działek nr 13 i nr 47. Opisane wyżej działania organu I instancji skutkowały wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, co oznaczać musi, że organ nie miał pewności co do tego czy prowadzić postępowanie i uznał, że zanim podejmie decyzję w przedmiotowym wniosku powinien dokonać wyjaśnień i przeprowadzić dodatkowe czynności (zlecając je uprawnionemu geodecie). W rzeczywistości więc ustalał stan faktyczny i prawny sprawy (uzyskując wyjaśnienia od Starosty [...] i uprawnionego geodety) i w takiej zatem sytuacji nie mógł odmówić wszczęcia postępowania, gdyż jego działanie nie wskazywało na istnienie oczywistego przekonania odnośnie niedopuszczalności jego prowadzenia. Tym samym odmowa wszczęcia postępowania przez organ I instancji, zaaprobowana przez organ II instancji, stanowiła naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co musiało prowadzić do uchylenia postanowień organów obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględni powyższe rozważania Sądu. Pamiętać przy tym będzie, że skarżąca w sposób wyraźny oświadczyła, iż nie wyraża zgody na wznowienie granic w trybie art. 39 ustawy (z informacji Starosty wynika, że geodeta przekazał do PODGiK materiały z czynności geodezyjnych związanych z wznowieniem znaków granicznych) wyznaczenie punktów granicznych. Nadto, mając na uwadze decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. zatwierdzającą projekt scalenia i wymiany gruntów wsi Ł. i upływ czasu do jej wydania rozważy ewentualność – przy udziale skarżącej – zasadności twierdzeń zawartych w jej wniosku co do spornych granic jej działki. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.