VI SA/Wa 726/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Jakub Linkowski Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) – zwanej dalej k. p. a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] lipca 2018 r. w sprawie nałożenia na A. B. kary pieniężnej w wysokości 7888 złotych za zajęcie 8 m2 pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] w rejonie numeru [...] w W. w dniach od 26 marca do 23 kwietnia 2018 r. (29 dni) bez zezwolenia zarządcy drogi. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: w wyniku przeprowadzonych w dniu 26 marca 2018 r. o godzinie 16:20 przez dwóch urzędników Prezydenta W. – jednostki organizacyjnej Zarząd Dróg Miejskich kontroli pasa drogowego nr [...] ustalono, że pas ten jest zajmowany przez dwustronną reklamę o treści "[...]" o powierzchni 8m2 (2, 50m x 1,60m), zlokalizowaną w odległości 10 m od krawędzi jezdni. W toku tych czynności zawiadomiono właściciela reklamy – A. B. o niezgodnym z prawem zajęciu terenu i wynikających z tego konsekwencjach. Ustalenia te stały się podstawą do wszczęcia 3 kwietnia 2018 r. postępowania administracyjnego w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczone zostało stronie za pośrednictwem poczty, ale bezpośrednio, do rąk własnych 10 kwietnia 2018 r. informując jednocześnie skarżącego o prawie dostępu do akt sprawy oraz o tym, że zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.) zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi skutkuje odpowiedzialnością administracyjną w postaci kary pieniężnej w wysokości 10-krotności opłaty naliczanej na podstawie uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XXXI/666/2004 z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 148, poz. 3713 ze zm.) – zwanej dalej uchwałą. W dniach 17 i 23 kwietnia kontrolę ponowiono, stwierdzając że wskazana reklama nadal umieszczona jest w tym samym miejscu. Podczas kontroli wykonano fotografie spornej reklamy. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Prezydent W. wymierzył A. B. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego w dniach 26 marca – 23 kwietnia 2018 r. za umieszczenie w nim reklamy o powierzchni 8 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi w wysokości 7888 złotych. Materialną podstawę decyzji stanowiły: art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 o drogach publicznych oraz poz. 18b załącznika Nr 3 do uchwały. Organ wyjaśnił, że wysokość kary stanowi iloczyn powierzchni reklamy, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie oraz liczby dni zajęcia pasa drogowego. Wskazano, że w sprawie nie zachodziły postawy do odstąpienia od wymierzenia kary, uregulowane w art. 189f § 1 k. p. a. W odwołaniu od powyższej decyzji strona zawarła prośbę o łagodniejsze potraktowanie z uwagi na słabą kondycję finansową oraz w związku z faktem, że została wprowadzona w błąd przez właścicielkę wynajmowanego lokalu co do możliwości postawienia reklamy. Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podkreśliło, że w sprawie wykazano fakt i czas trwania zajęcia pasa drogowego, a to na podstawie protokołów kontroli pasa drogowego, wykonanych fotografii i notatek służbowych pracowników organu pierwszej instancji. Na powyższą decyzję wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 12 w związku z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 2 pkt 16a, 16b i 16c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie , że umieszczona przez skarżącego tablica informacyjna stanowi reklamę oraz naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 80 k. p. a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, art. 107 § 3 k. p. a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wszystkich obligatoryjnych elementów uzasadnienia decyzji, art. 7, 77 §1 i art. 80 k. p. a. poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego i dowolną jego ocenę, art. 10 i 79 k. p. a. poprzez naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu na etapie dokonywania oględzin oraz art. 67 § 1 i 2 pkt 3 i art. 68 k. p. a. poprzez przeprowadzenie dowodu z oględzin w sposób niezgodny z prawem, co skutkowało nieustaleniem tego, czy doszło do zajęcia pasa drogowego we wskazanym w decyzji okresie czasu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji organu pierwszej instancji i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, choć organy nie ustrzegły się naruszeń prawa procesowego w tej sprawie. Nie mogły one jednak mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), bo ten – w ocenie Sądu nie mógłby ulec zmianie, nawet jeżeli do uchybień tych by nie doszło. Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim stwierdzić należy, że samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W art. 39 ust. 1 pkt 1 - 12 ustawy wymieniono przykładowe formy działań świadczących o naruszeniu powyższego zakazu. Już w punkcie 1 tego wyliczenia wskazano, że w pasie drogowym nie wolno jest lokalizować obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W wyjątkowych przypadkach zarządca drogi może wyrazić zgodę na zajęcie pasa drogowego na podstawie decyzji bądź zawierając umowę cywilnoprawną (art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych). A zatem zajęcia pasa drogowego jest czynnością reglamentowaną przez zarządcę drogi, bez względu na cel, któremu zajęcie to ma towarzyszyć. Bez znaczenia więc dla kwalifikacji działania skarżącego w niniejszej sprawie było to, czy umieszczona przez niego tablica nosiła znamiona reklamy czy też nie. Istotne było jedynie to, czy rzeczywiście doszło do bezprawnego zajęcia pasa drogowego , a jeżeli tak, czy zasadnie obciążono go karą we wskazanej w decyzji wysokości. Z tych przyczyn zarzuty i argumenty skargi odnoszące się do pojęcia reklamy pozostają poza istotą niniejszej sprawy. Niezależnie od tego podkreślić należy, że kontestowanie kwalifikacji tablicy umieszczonej przez skarżącego jako reklamy nastąpiło po raz pierwszy dopiero w skardze. W odwołaniu skarżący wprost przecież przyznał, że postawił obok prowadzonego przez siebie baru z kebabem właśnie reklamę Poza tym Sądowi trudno jest podzielić wywody skarżącego co do błędnej oceny przez organy spornego obiektu jako reklamy. Bez wątpienia sensem umieszczenia przez przedsiębiorcę dużej i kolorowej tablicy informacyjnej przed prowadzonym barem jest spowodowanie skorzystania z oferowanych usług gastronomicznych przez jak największą liczbę konsumentów. Trudno doszukać się innego celu poniesienia wysiłku i kosztów przez przedsiębiorcę w wykonaniu i umieszczeniu takiego urządzenia, którego działania przecież nastawione są na zysk. Wobec tego spełniała sporna tablica kryteria pozwalające na uznanie jej za reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 2 pkt 16a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945). W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie pozostawia wątpliwości co do tego, że strona naruszyła wspomniany zakaz ingerencji w strefę pasa drogowego. Świadczą o tym znajdujące się w aktach sprawy dokumenty: protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie, fotograficzny podkład mapy ewidencyjnej z wrysowanym miejscem lokalizacji umieszczonego przez skarżącego obiektu, a także – dołączony z opóźnieniem do akt sprawy wydruk z mapy geodezyjnej. W tym miejscu wskazać należy, że ten ostatni dowód powinien znajdować się w aktach sprawy nadesłanych organowi odwoławczemu, który wydawał swoją decyzję nie dysponując tym materiałem. Decyzja organu odwoławczego dotknięta jest zatem naruszeniem art. 77 § 1 k. p. a., które jednak nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Skoro bowiem wskazanym wydrukiem z mapy geodezyjnej dysponowano na etapie wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji (brak jest danych, że tak właśnie nie było), a jedynie nie został on przesłany organowi odwoławczemu wraz z odwołaniem, decyzji Prezydenta W. nie można przypisać naruszenia prawa. W tych warunkach utrzymanie jej w mocy przez organ odwoławczy należy uznać za rozstrzygnięcie prawidłowe. Jeżeli zaś chodzi o kwestionowane w skardze dowody w postaci protokołów kontroli pasa drogowego nazwane przez skarżącego oględzinami i zarzut braku udziału strony w ich przeprowadzaniu, to przypomnieć należy, że w myśl art. 20 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do obowiązków zarządy drogi należy m. in. przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg (...), ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym weryfikację cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W ocenie Sądu wypełnianie tego rodzaju obowiązków nie wyczerpuje pojęcia dowodu z oględzin, o którym mowa w art. 85 § 1 i 2 k. p. a., może się bowiem odbywać bez związku z jakimkolwiek postępowaniem, czy też jeszcze przed jego wszczęciem. Nie można zatem rozpatrywać tych czynności w kategoriach procesowych, wymagających udziału strony postępowania, które przecież jeszcze się nie toczy, choć rezultat takich czynności może powodować obowiązek wszczęcia postępowania. Dodać należy, że w świetle art. 75 k. p. a. jako dowód w sprawie dopuścić należy wszystko, co nie narusza prawa. Tym samym skorzystanie przez organ z tego rodzaju dowodów nie narusza prawa. Kontynuowanie tych czynności w toku postępowania i włączenie powstałych w ich toku dokumentów do akt sprawy także prawa nie narusza, skoro w ten sposób organ realizował dyspozycję wspomnianego art. 20 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Nie było natomiast przeszkód do tego, by strona – o ile uważała te czynności za wadliwe – korzystając z prawa dostępu do akt sprawy zakomunikowała tę ocenę organowi prowadzącemu postępowanie formułując stosowne zarzuty. Wobec powyższego nieuzasadnione pozostają zarzuty skargi podnoszące wadliwość dowodu jako naruszenie reguł przeprowadzenia czynności obligatoryjnie protokołowanej bez takiego dokumentu (art. 67 § 1 i 2 pkt 3 i art. 68 k. p. a.). W sprawie niniejszej pracownicy organu wykonując obowiązki kontroli pasa drogowego stwierdzili jego bezprawne zajęcie. Na tę okoliczność sporządzono protokół, który w sposób czytelny wskazuje na fakty stanowiące później podstawę wydanej decyzji. Z protokołu wynika, że należąca do skarżącego tablica zajmowała 8 m2, co zostało zmierzone przez pracowników organu i że znajdowała się ona na działce gruntu nr [...] obręb [...]. Dokument ten jest jasny, czytelny i nie budzi wątpliwości co do jego wiarygodności. Co więcej, z jego treści wynika, że skarżący w dniu tej kontroli został zawiadomiony o jej przeprowadzeniu i konsekwencjach wynikających z bezprawnego zajęcia pasa drogowego. Ponadto niezwłocznie, bo już 3 kwietnia 2018 r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne, o czym strona została zawiadomiona uzyskując obszerne i jednoznaczne pouczenie. Można zatem powiedzieć, że już 10 kwietnia 2018 r. skarżący został dwukrotnie zawiadomiony o konsekwencjach posadowienia tablicy w pasie drogowym. Mimo to, nie spowodował jej usunięcia, co spowodowałoby realne ograniczenie nałożonej kary, której wysokość zależy przecież także od czasu zajęcia pasa drogowego. Z treści odwołania wynika, że skarżący mimo obcego obywatelstwa posługuje się sprawnie językiem polskim, dlatego nie można przypuszczać że udzielone pouczenie nie zostało należycie zrozumiane. Nie znajdują zatem uzasadnienia zarzuty naruszenia art. 10 czy art. 79 k. p. a. Warto też podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym skarżący nie kwestionował ani prawidłowości ustaleń w zakresie umieszczenia tablicy reklamowej ani też czasu trwania zajęcia pasa drogowego. W ocenie Sądu w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 7, art. 80 k. p. a. i art. 107 § 3 k. p. a. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji są wprawdzie lakoniczne, jednakże w sposób czytelny wyjaśniono podstawę faktyczną i prawną wydanych rozstrzygnięć. Brak precyzyjnego wskazania, które konkretnie z dowodów znajdujących się w aktach sprawy przemawiają za ustaleniem poszczególnych faktów stanowiących podstawę wydanej decyzji nie dyskwalifikuje motywów, ani tym bardziej – samej decyzji. Zdaniem Sądu materiał zgromadzony w niniejszej sprawie w sposób jednoznaczny wskazywał na to, że skarżący bezprawnie zajął pas drogowy w zakresie i czasie wskazanym w zaskarżonej decyzji. Tym samym prawidłowo ustalono konsekwencje prawne tych faktów w postaci nałożenia kary administracyjnej w wysokości dziesięciokrotności stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego obowiązującej w tych sytuacjach, gdy strona uzyskała stosowne zezwolenie. W tym zakresie przepisy ustawy w powiązaniu z przepisami prawa miejscowego, tj. pozycji 18b tabeli zamieszczonej w Załączniku nr 3 do wspomnianej na wstępie uchwały zastosowano prawidłowo. Nie znajdując innych uchybień procesowych ani w zakresie przepisów prawa materialnego, Sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.