II SA/Kr 1340/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę. W dniu 6 czerwca 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: PINB) przeprowadził kontrolę na działkach nr [....], [....] położonych w miejscowości W. , podczas której ustalono, że na przedmiotowych działkach zlokalizowane jest utwardzenie terenu (tłuczniem i płytami ażurowymi). Przy piśmie z dnia 13 czerwca 2019 r., znak: [....] Starostwo Powiatowe w W. przesłało PINB oryginały dokumentów dotyczących zgłoszenia przez L.J. robót budowlanych na działkach nr [....], [....] w W. Poinformowano również, iż Starosta W. decyzją znak: [....] nr [.....] z dnia 11.04.2016 r. udzielił pozwolenia na rozbiórkę budynku gospodarczego na działce nr [.....] w miejscowości W. W dniu [....] czerwca 2019 r. PINB w W. przeprowadził czynności kontrolne na działkach nr [....], [.....] w W. , podczas których ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości zlokalizowany jest dwupoziomowy parking dla samochodów, o kształcie zbliżonym do prostokąta i wymiarach 39.50 x 33.20 m. Do przedmiotowego placu prowadzą trzy wjazdy, z czego jeden bezpośrednio z ulicy [....] o szerokości ok. 5.65 m. Pozostałe dwa wjazdy prowadzą poprzez działki prywatne, o szerokości ok. 3.15 m oraz ok. 3.40 m. Nawierzchnię przeznaczoną do postoju samochodów wykonano w formie utwardzenia z tłucznia kamiennego, ograniczoną krawężnikami oraz obrzeżami betonowymi, natomiast nawierzchnię wjazdów utwardzono z płyt betonowych ażurowych, przy czym otwory w płytach ażurowych wypełniono tłuczniem. Parking nie posiada wydzielonych miejsc postojowych, na ogrodzeniu od strony zachodniej umieszczono oznakowanie informujące o wyjeździe z przedmiotowego parkingu oraz wskazujące kierunek wyjazdu, natomiast przy bramie zlokalizowanej w północnej części nieruchomości zamontowano tablicę z oznaczeniem wjazdu. Podczas kontroli w obrębie przedmiotowego parkingu zaparkowanych było ok. 35 pojazdów, w trakcie kontroli następowała ciągła rotacja samochodów. Z uwagi na obecne ukształtowanie terenu przedmiotowy parking urządzono na dwóch różnych poziomach (różnicy ok. 2-3 m) oddzielonych konstrukcją oporową wykonaną z koszy siatkowych wypełnionych kamieniem tzw. gabionów. Od strony północnej oraz w centralnej części nieruchomości ułożone zostały siatkowe kosze gabionowe wypełnione kamieniem, na których zamontowano stalowe słupki ogrodzeniowe z wypełnieniem z przęseł stalowych. Powyżej opisana konstrukcja oporowa ma zadanie zapewnienie stabilności oraz zabezpieczenie przed osunięciem się naziomu. Przedmiotowa nieruchomość jest ogrodzona trwale ze wszystkich stron. Od strony zachodniej oraz południowej ogrodzenie zostało wykonane na cokole betonowym o wysokości 0.3 - 1.35 m ponad poziom przyległego terenu (mierzone od strony sąsiednich nieruchomości), w którym zabetonowano stalowe słupki ogrodzenia o wysokości ok. 1.35 m oraz wypełnieniu ze stalowych przęseł o wysokości ok. 1.25 m. Ze względu na ukształtowanie terenu ogrodzenie posiada zmienną całkowitą wysokość. W toku kontroli dokonano pomiarów przedmiotowego parkingu, które odnotowano na szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik do protokołu, a także wykonano dokumentację fotograficzną potwierdzającą powyższy stan zagospodarowania nieruchomości oraz sposób jej użytkowania. Zawiadomieniem z dnia 19 czerwca 2019 r., znak: [....] w oparciu o art. 61 k.p.a., PINB w W. poinformował strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy parkingu w obrębie działek nr [....], [....] położonych w miejscowości W. Biorąc pod uwagę całokształt wykonanych robót oraz ich docelowe przeznaczenie do parkowania samochodów osobowych, PINB stwierdził, że na przedmiotowych działkach powstała budowla - parking obejmujący dwa poziomy o nawierzchni tłuczniowej, wydzielone krawężnikami betonowymi, drogi dojazdowe o nawierzchni ażurowej oraz konstrukcje oporowe oddzielające poszczególne poziomy parkingu. W ocenie PINB wykonanie obiektu budowlanego - parkingu na działkach nr [....], [....] w W. , wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. W efekcie powyższych ustaleń PINB w W. postanowieniem nr [....] z dnia 27 czerwca 2019 r., znak: [....] , na podstawie art. 42 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora: L.J. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 grudnia 2019 r. dokumentów związanych z samowolną budową parkingu w obrębie działek nr [....],[....] w W. , a to: zaświadczenia o zgodności budowy parkingu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy W. ; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; czterech egzemplarzy projektu budowlanego uwzględniającego wykonane dotychczas roboty budowlane związane z budową parkingu wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi; opracowane i sprawdzone przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane oraz przynależące do właściwej izby samorządu zawodowego. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył L.J. , w którym wyjaśnił, że działki nr [....], [....] do 2017 r. należały do innych właścicieli. Na działkach tych składowano odpady medyczne, padłe zwierzęta. Służyły też jako toaleta dla klientów graniczącego od południa parkingu szpitala. Z uwagi na położenie ww. działek w obrębie ochrony konserwatorskiej zgłoszono w Starostwie Powiatowym w W. budowę ogrodzenia, utwardzenie i uzupełniono o pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. Uzyskano zgodę Burmistrza W. na budowę zjazdu publicznego i uzgodniono z Urzędem Miejskim budowę ogrodzenia. Zgoda Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków opiewała na utwardzenie działek tłuczniem, wykonanie gabionów, wykonanie ogrodzenia. Przez środek działki [....] przebiegał uskok w wys. 2-3 m, będący naturalną konfiguracją terenu. Podobny uskok, z tym, że o wysokości ok. 1,5 m znajdował się wzdłuż jej północnej granicy. Ponadto działki były w różnym stopniu pochyłe. Nieestetyczne i niefunkcjonalne uskoki pokryto gabionami, niezwiązanymi z gruntem obiektami małej architektury, na co wyraził zgodę Wojewódzki Konserwator Zabytków K. Strona podniosła, że kontrola w dniu [...] czerwca 2019 r. została przeprowadzona bez obecności właściciela. Dalej wskazano, że wbrew sugestii organu nadzoru budowlanego w zamierzeniach inwestora górna część działki [...] ma być przeznaczona na urządzenie placu zabaw z tzw. dmuchańcami i mini bungee jampingiem, a w zimie przewidywane jest lodowisko. W dolnej części na każdej z dwóch znajdujących się tam działek [....] wyznaczone zostaną miejsca postojowe zgodnie z potrzebami planowanych działalności gospodarczych. Na działce [....] założono trawnik i posadzono drzewa owocowe. Wzdłuż ogrodzenia wykonano rabatkę i posadzono drzewa. Zaś ostateczna decyzja co do przeznaczenia teren i miejsc postojowych jest w fazie planowania. Przesądzanie o przeznaczeniu terenu na podstawie przeprowadzonych robót jest nadinterpretacją, bowiem zarówno ogrodzenie, mała architektura, utwardzenie, dwa poziomy i krawężniki wykonano zgodnie ze zgłoszeniem i wydanymi zezwoleniami i uzgodnieniami, co w przekonaniu inwestora nie przesądza o powstaniu budowli - parkingu, tym bardziej, że wbrew sugestiom nadzoru zamierzenia właścicieli są zupełnie inne. Podobnie nie jest dowodem na budowę parkingu liczba samochodów w dniu bezprawnej kontroli, bowiem odbywał się wtedy zjazd koleżeński inwestora i uczestnicy zostali upoważnieni do korzystania z jego posesji. W czasie pierwszej kontroli (w dniu 6 czerwca 2019 roku) samochodów nie stwierdzono. Inwestor podniósł, że w art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane ustawodawca nie określił jakiemu celowi ma służyć utwardzenie działki, ani jakie ma być przeznaczenie utwardzonego terenu. Skoro utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych zostało zamieszczone w ust. 2 pkt 5 art. 29 wymienionej ustawy, a nie w ust. 1, to utwardzenie to jest zaliczane do tego typu robót budowlanych, które z założenia nie są budową. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: MWINB) postanowieniem z dnia 9 września 2019 r. znak: [....] , na podstawie m. in. art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowalnego (dalej jako u.p.b.), uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia MWINB stwierdził, że PINB w W. dokonał prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych przy budowie parkingu na działkach nr [....] położonych w miejscowości W. uznając, że w niniejszej sprawie inwestor na wykonanie przedmiotowego parkingu winien legitymować się pozwoleniem na budowę. W myśl art. 3 pkt 6 u.p.b. przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 u.p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk łącznie. W konsekwencji, skoro wykonanie przedmiotowego obiektu wymagało pozwolenia na budowę, którym inwestor nie legitymował się, organ I instancji zasadnie prowadził postępowanie w sprawie legalności przedmiotowego obiektu w trybie art. 48 u.p.b. MWINB dokonując weryfikacji prawidłowości wydanego przez PINB postanowienia o obowiązku przedłożenia wskazanych dokumentów stwierdził, że zaskarżone postanowienie PINB w W. nr [....] z dnia 27 czerwca 2019 r., znak: [....] zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania. Z uwagi na powyższe zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. MWINB wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych, natomiast z art. 48 ust. 2 u.p.b. wynika wprost, że obligatoryjne jest wstrzymanie robót budowlanych w sytuacji prowadzenia postępowania legalizacyjnego samowoli budowlanej. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł L.J. i zarzucił mu: 1. Naruszenie art. 7, 12 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. polegające na: - wydaniu ostatecznego postanowienia bez dokładnego wyjaśnienia celu w jakim skarżący miał dokonać utwardzenia terenu na przedmiotowych działkach, oparcie się wyłącznie na spostrzeżeniach dokonanych w trakcie wizji przeprowadzonej w dniu 14 czerwca 2019r. bez udziału skarżącego i w konsekwencji przyjęcie błędnego założenia, że teren ten stanowi parking; * dowolnym ustaleniu, że inwestycja skarżącego to parking, bez dokonania analizy, czy w istocie (jeśli jest to parking) spełnia wszystkie warunki jakie muszą być zrealizowane (także pod kątem uwarunkowań wynikających ze szczególnych przepisów prawa, w szczególności Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie); * niezakwestionowaniu postanowienia PINB w W. także w tej części, w której zarzucono inwestorowi samowolną budowę parkingu na działkach nr [....] i [....] mimo, że na działce [....] znajduje się trawnik i drzewa owocowe, a na działce [....] nie da się zlokalizować jakiegokolwiek parkingu z uwagi na jej kształt i małą powierzchnię. 2. Naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. wskutek niewyjaśnienia, czy postępowanie zostało wszczęte z urzędu czy też toczy się z wniosku (z uwagi na zalegający w aktach, a nie doręczony L.J. "donos" jego sąsiadki); 3. Naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a. wskutek nieprzeprowadzenia z urzędu dowodów z zeznań świadków oraz zaniechania przesłuchania skarżącego celem ustalenia, w jakim celu dokonał utwardzenia terenu na przedmiotowych działkach, a tym samym wydanie postanowienia bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i w oparciu o niekompletny materiał dowodowy; 4. Naruszenie art. 10 § 1 i 79 § 1 i § 2 oraz 81 k.p.a. wskutek dokonania w dniu 14 czerwca 2019 r. kontroli na terenie przedmiotowej nieruchomości z udziałem świadków, bez umożliwienia wzięcia w niej udziału skarżącemu L.J., bez umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do przedmiotu tej kontroli; 5. Naruszenie art. 80 w zw. z art. 86 k.p.a. wskutek dokonania oceny przeznaczenia terenu utwardzonego przez L.J. , bez zebrania kompletnego materiału dowodowego, w szczególności poprzez zaniechanie przesłuchania skarżącego, który dokonał utwardzenia terenu w określonym celu, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia dowolnego, uznaniowego, bez zasięgnięcia stanowiska inwestora; 6. Naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. wobec braku odniesienia się w postanowieniu do dokumentacji i pozwoleń zgromadzonych przez skarżącego, z których w sposób jednoznaczny wnioskować można o pozyskaniu przez niego zgody na prowadzenie robót budowlanych związanych z zagospodarowaniem terenu w obrębie obszaru wpisanego do rejestru zabytków, budowę zjazdu publicznego z drogi publicznej na działki nr [....] oraz [....] (w tym jego utwardzenie tłuczniem), wykonanie dwóch gabionów i niwelację terenu, a tym samym błędne przyjęcie, że dokonał on budowy "parkingu" i dopuścił się samowoli budowlanej; 7. Naruszenie art. 139 wskutek uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji na niekorzyść skarżącego, mimo braku przesłanki rażącego naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku przesłuchania inwestora, a tym samym braku skrupulatnego i szczegółowego przeanalizowania stanowiska odwołującego się. 8. Naruszenie ustawy prawo budowlane w związku z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskutek nieuzasadnionego i dowolnego przyjęcia, że skarżący wykonał na działkach parking, bez wyjaśnienia czy rzekomy parking spełnia wszystkie wymogi określone w powołanych przepisach’ 9. Naruszenie art. 48 i nast. ustawy Prawo Budowlane wskutek przyjęcia, że skarżący dopuścił się tzw. samowoli budowlanej, bez dokładnego zbadania jaki był cel wykonanej przez niego inwestycji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o umorzenie postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania MWINB. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodniesionych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd podejmuje także środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie, zaistniały zatem warunki do jej rozpoznania w trybie uproszczonym. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd uznał, że nie zawiera ono wad, powodujących konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd podziela argumentację zawartą w postanowieniu organu II instancji. W konsekwencji skarga L.J. nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że ustalenia faktyczne organu I instancji, podzielone przez organ II i instancji, a związane z tym, że mamy w sprawie do czynienia z placem postojowym - parkingiem na więcej niż 10 samochodów, są poprawne i wynikają z materiału dowodowego zebranego w sprawie. Odpowiadając w tym zakresie na zarzuty skargi, trzeba wskazać, że pracownicy PINB w dniu 9 września 2017 r. i 20 września 2017 r. przeprowadzili czynności kontrolne, co zaowocowało materiałem zdjęciowym i opisem tekstowym. Jak wynika z tego materiału, obszar jest częściowo ogrodzony i stanowi czworobok o wymiarach 25 x 24,5 x 17,90 x 27,70 m. Obszar ten jest utwardzony warstwą żwiru tworzącą nawierzchnię o różnej grubości związanej z konfiguracją terenu, od 0 do 40 cm, trwałą. Ponadto ze zdjęć wynika, że plac postojowy reklamuje się jako parking niestrzeżony płatny, oraz że w dniu 9 września 2017 r. parkowało tam ponad 10 samochodów /k. 1-9 akt PINB/. Z powyższego stanu faktycznego wynika niezbicie, że mamy do czynienia z obiektem budowlanym będącym miejscem postojowym dla więcej niż 10 samochodów, na który jest wymagane pozwolenie na budowę. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 10 p.b., pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Jak wynika z tego przepisu, różnicowanie obiektu nie wymagającego pozwolenia na budowę od obiektu, który takiego pozwolenia wymaga, polega na ilości miejsc postojowych, a więc de facto na wielkości obiektu – placu. Prawidłowo zatem, przy ujawnionej wielkości placu mieszczącego miejsca postojowe powyżej 10, przyjęto, że przedsięwzięcie wymagało pozwolenia na budowę. Należy ponadto wskazać, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Jednak to zwolnienie nie dotyczy sytuacji urządzenia na utwardzonym gruncie parkingu dla ponad 10 samochodów. Dla rozróżnienia budowli w postaci utwardzonej powierzchni gruntu od robót budowlanych o takim charakterze decydujące znaczenie ma to, że w przypadku budowli - utwardzenie gruntu jest dokonywane dla stworzenia obiektu budowlanego o oznaczonej funkcji, czyli sam tak urządzony (utwardzony) teren pełni samodzielną funkcję jako: plac składowy, manewrowy, postojowy, parkingowy. Dlatego w takim przypadku wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku robót budowlanych polegających na utwardzeniu gruntu w celu służącym realizacji określonych obiektów budowlanych nie dochodzi do powstania samodzielnej budowli, a pozwolenie na budowę obejmuje całość inwestycji (por. wyrok WSA w Lublinie, z dnia 7 marca 2019 r., II SA/Lu 937/18, LEX nr 2641438, tak też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017 r., II OSK 1138/16, LEX nr 2341140). Nie ulega wątpliwości, że w niniejszym przypadku powstał utwardzony teren pełniący funkcję parkingu dla pojazdów powyżej 10 miejsc postojowych, co niewątpliwie wymagało pozwolenia na budowę, jako że nie kwalifikowało się do utwardzenia terenu w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. Należy również wskazać, iż MWINB prawidłowo podniósł w zaskarżonej decyzji, że decyzja organu I instancji dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa, a to art. 48 ust. 2 p.b., z którego wynika wprost, że obligatoryjne jest wstrzymanie robót budowlanych w sytuacji prowadzenia postępowania legalizacyjnego samowoli budowlanej. Należy podzielić pogląd, zgodnie z którym wstrzymanie robót budowlanych, gdy nie są prowadzone, przez organ można również rozumieć jako zakaz podjęcia lub wznowienia robót budowlanych w pewnym momencie po wszczęciu postępowania. Nie ma bowiem nigdy pewności, czy – gdyby organ nie wstrzymał robót budowlanych – inwestor nie zacząłby ich prowadzić, nie mając formalnego zakazu. W świetle obecnej regulacji art. 48 ust. 2 p.b. w takiej sytuacji organ byłby bezsilny, gdyby wcześniej wydał postanowienie na podstawie wymienionego przepisu, którym nie wstrzymał prowadzenia robót budowlanych, uznając, że budowa została zakończona. Wydaje się więc, że nieprzypadkowo w art. 48 ust. 2 p.b. ustawodawca nie zastrzegł tak, jak w art. 49b ust. 2 p.b., że wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych tylko wtedy, gdy budowa nie została zakończona. Należy więc przyjąć, że wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych w tym przypadku ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze, wstrzymuje roboty budowlane, jeżeli są one obecnie prowadzone, a po drugie, stanowi zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość, do zakończenia postępowania (Gliniecki Andrzej, Prawo budowlane. Komentarz, Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, wyd. s. 669). Reasumując, w ocenie Sądu – organ II instancji, w kontrolowanej sprawie, prawidłowo wydał postanowienie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, powołując się przy tym na argumentację, którą Sąd w pełni podziela. W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł, na podstawie art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 120 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku