II OSK 1004/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2020r., sygn. akt II SA/Gd 501/19 w sprawie ze skargi B. Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie wykonania określonych robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz B. Ł. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 stycznia 2020r., sygn. akt II SA/Gd 501/19, po rozpoznaniu skargi B. Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie wykonania określonych robót budowlanych, uchylił zaskarżone postanowienie. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w [...] nakazał P. C. właścicielowi mieszkania nr [...] przy ul. [...] w G.: - wykonać roboty budowlane polegające na zastosowaniu na stropie między kondygnacyjnym (w zakresie podsufitki do ślepego pułapu) zwartych, zbitych mat z wełny mineralnej [...] 50mm o współczynniku 51dB wraz z płytą [...] gr. 15 mm na stelażu aluminiowym systemowym gr. 30 mm stosowanym do tego rodzaju płyt ognioodpornych, widoczne belki drewniane stropowe, nośne należy zaimpregnować podwójnie preparatem [...] do klasy [...]; - wyrównać wnęki podokienne warstwą wełny mineralnej, twardej [...] i płyty [...] na ruszcie systemowym, aluminiowym gr. 30 mm w terminie do [...] czerwca 2019 r. -zgodnie z przedłożoną dokumentacją tj. "Ekspertyzą techniczną" dotyczącą lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], wykonaną przez osoby uprawnione: w zakresie architektury mgr inż. arch. A. G. (nr upr. [...]), w zakresie konstrukcji mgr inż. arch. O. D. (nr upr. [...]). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. Ł. będąca właścicielką mieszkania nr [...] przy ul. [...] w [...] usytuowanego bezpośrednio nad lokalem, w którym mają zostać wykonane nakazane roboty budowlane. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania powołując się na okoliczność, że stronami tego postępowania byli: P. C. oraz Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] reprezentowana przez Zarząd. Organ podał, że w dniu [...] kwietnia 2019 r. strony postępowania złożyły oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do złożenia odwołania od powołanej decyzji. Zatem w ocenie organu odwoławczego z dniem [...] kwietnia 2019r. decyzja stała się ostateczna i prawomocna. Natomiast B. Ł. złożyła odwołania od ww. decyzji w dniu [...] kwietnia 2019 r., czyli już po jej uprawomocnieniu. Uznano w tym stanie sprawy, że złożenie odwołania było niedopuszczalne. Skargę na powyższą decyzję do Sądu pierwszej instancji wniosła B. Ł. W ocenie skarżącej, w toku postępowania administracyjnego organ błędnie określił podmioty, którym przysługuje status strony. Pomimo, że postępowanie administracyjne wszczęto z inicjatywy skarżącej (pismo z dnia [...] lutego 2019 r.), która dysponuje niezależnym interesem prawnym (obok Wspólnoty Mieszkaniowej), w przedmiotowym postępowaniu, a także pomimo złożenia wniosku o nadanie statusu strony pismem z dnia [...] maja 2019 r., organ pominął skarżącą w toku postępowania, czym naruszył jej prawa. W stanie faktycznym będącym przedmiotem niniejszego postępowania, skarżąca jest właścicielką nieruchomości, która bezpośrednio graniczy z nieruchomością, w sprawie której toczy się postępowanie. Oba mieszkania oddziela jedynie wspólny strop. Wadliwe i niezgodne z obowiązującymi normami wykonanie stropu w sposób bezpośredni narusza interesy skarżącej, których źródłem jest prawo materialne. Skarżąca podkreśliła, że nie miała możliwości zrealizowania swojego interesu prawnego za pośrednictwem strony - Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...]. Jak wskazują pisemne wyjaśnienia Biura Zarządu Nieruchomościami "[...]" B. M., ul. [...], paw. [...],[...], Zarząd odebrał w dniu [...] kwietnia 2019 r. decyzję wydaną w dniu [...] kwietnia 2019 r. Jednocześnie z pokwitowaniem odbioru przedstawicielka Zarządu Wspólnoty, bez konsultacji z członkami Wspólnoty Mieszkaniowej, w szczególności ze skarżącą, złożyła pisemne oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do zaskarżenia decyzji. Tym samym Zarząd Wspólnoty uniemożliwił realizację interesu prawnego skarżącej jak również i pozostałym Członkom Wspólnoty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zasadną. Podniósł, że przyczynami stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, o których stanowi przywołany art. 134 K.p.a., są braki spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych do zaskarżenia decyzji. Natomiast organ jako wzmiankowaną przyczynę uznał okoliczność, że skarżąca złożyła odwołanie po zrzeczeniu się przez strony postępowania prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję zgodnie z art. 127a K.p.a., a zatem po tym jak decyzja organu I instancji stała się ostateczna i prawomocna. Jednakże w ocenie Sądu meriti stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest co najmniej przedwczesne. Sąd ten zauważył bowiem, że organ odwoławczy nie rozważył zasadniczej kwestii w sprawie, a mianowicie tego czy skarżąca powinna być uznana za stronę postepowania zakończonego zaskarżoną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 127a § 2 K.p.a. decyzja staje się ostateczna i prawomocna z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania. A zatem dla uznania, że decyzja organu I instancji ma przymiot ostateczności i prawomocności niezbędne jest dokonanie oceny, czy podmiot wnoszący odwołanie był stroną postepowania. Sąd Wojewódzki podzielił pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1937/96 (LEX nr 43715), że jeżeli osoba wnosząca odwołanie twierdzi, że jest stroną, ale nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, to organ odwoławczy nie może jedynie z tego powodu wydać postanowienia o niedopuszczalności odwołania, ale powinien przeprowadzić postępowanie odwoławcze i w przypadku stwierdzenia, że żądanie wnoszącego odwołanie nie znajduje podstaw w normach prawa materialnego, powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Sąd pierwszej instancji zwrócił również uwagę, że zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji została wydana i doręczona stronom uczestniczącym w postepowaniu przed tym organem [...] kwietnia 2019 r. Zatem zgodnie z przywołanym przepisem termin na wniesienie odwołania od tej decyzji upływał najwcześniej [...] kwietnia 2019 r. Natomiast skarżąca wniosła odwołanie od przedmiotowej decyzji w dniu [...] kwietnia 2019 r., to jest przed upływem terminu, o którym wyżej mowa. Skoro zgodnie z art. 127a § 2 K.p.a. decyzja staje się ostateczna i prawomocna z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, to organ odwoławczy winien zbadać, czy skarżąca jest stroną postepowania i od tego uzależnić, czy dopuszczalne jest rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej: jako "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił obrazę przepisów postępowania przez błędną wykładnię, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 129 § 2 i art. 127a § 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. tj. poprzez uznanie, że termin do wniesienia odwołania przez osoby, które nie uczestniczyły w postępowaniu pozostaje otwarty pomimo tego, że podmioty uczestniczące w sprawie administracyjnej jako strony tego postępowania zrzekły się odwołania; 2) art. 129 § 2 i art. 127a § 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez uznanie, że w przypadku gdy podmioty uczestniczące w sprawie administracyjnej jako strony tego postępowania zrzekły się odwołania to decyzja nie staje się ostateczna i prawomocna; 3) art. 129 § 2 i art. 127a § 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez uznanie, że termin do wniesienia odwołania przez osoby, które nie brały udziału w postępowaniu pozostaje otwarty aż do upływu przysługującego stronom terminu na wniesienie odwołania również wówczas gdy wszystkie podmioty uczestniczące w postępowaniu złożyły oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej dla skutecznego wniesienia odwołania przez osobę niebiorącą udziału w postępowaniu niezbędnym jest trwanie biegu terminu do wniesienia odwołania przez którąkolwiek z osób biorących udział w postępowaniu. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. W niniejszej sprawie osoby uczestniczące w postępowaniu jako strony złożyły na mocy art. 127a K.p.a. oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania. Skutkiem zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania (albo wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia w tym przedmiocie jest to, że decyzja staje się ostateczna i prawomocna (zrzeczenie się prawa do złożenia odwołania albo wniosku o ponowne rozpatrzenie sporawy, skutkuje także brakiem możliwości zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego), a także podlega wykonaniu (por. art. 130 § 4 in fine K.p.a.). Skoro zatem osoby uczestniczące w postępowaniu złożyły oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania to decyzja organu I instancji stała się ostateczna i prawomocna, a osoby te utraciły prawo do wniesienia odwołania. Naturalną konsekwencją zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania przez osoby uczestniczące w postępowaniu jest zamknięcie biegu terminu do wniesienia odwołania, a dalszą konsekwencją tego faktu brak możliwości wniesienia odwołania przez osoby, które nie brały udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca w pierwszej instancji wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.). Przechodząc do rozpoznania wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że w świetle ugruntowanego już stanowiska orzecznictwa i doktryny, prawo do wniesienia odwołania od decyzji przysługuje nie tylko adresatowi decyzji (stronie, której doręczono decyzję), ale również osobie, która nie została uznana przez organ za stronę, oczywiście pod warunkiem, że spełnia ustawowe kryterium nabycia statusu strony postępowania, tj. wykaże, że sprawa dotyczy jej interesu prawnego (art. 28 K.p.a.). Ponieważ ustawa wiąże początek biegu terminu do wniesienia odwołania z doręczeniem (ew. ogłoszeniem) decyzji organu I instancji (art. 129 § 2 K.p.a.), kłopotliwe jest ustalenie początku biegu tego terminu dla strony, której w ogóle nie została doręczona decyzja. W literaturze i orzecznictwie przyjął się obecnie nie kwestionowany już pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 15. wyd., Warszawa 2017, s. 695-696; K. Glibowski, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 4. wyd., Warszawa 2017, s. 963 oraz powoływana tam literatura i orzecznictwo). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że nietrafne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie organu jakoby zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania w rozpoznawanej sprawie przez strony postępowania spowodowało, że z dniem [...] kwietnia 2019 r. decyzja organu I instancji stała się ostateczna i prawomocna, wskutek czego odwołanie wniesione przez skarżącą w pierwszej instancji było niedopuszczalne. Rzeczywiście, zgodnie z art. 127a § 1 K.p.a., w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Zgodnie z paragrafem 2 tego artykułu, z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. Jednakże, na tle przywołanych regulacji nie może budzić wątpliwości teza, że skoro prawa do wniesienia odwołania może zrzec się wyłącznie strona, której odwołanie przysługuje, nie jest dopuszczalne, aby skutki tego oświadczenia wpływały na prawa procesowe stron, które takiego oświadczenia nie złożyły. Ponadto, w świetle przytoczonych wyżej, ugruntowanych poglądów doktryny i orzecznictwa, termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej przez organ I instancji, jest powiązany z terminem doręczenia decyzji stronie uczestniczącej w postępowaniu. To tym bardziej wskazuje na brak związku między zrzeczeniem się prawa do odwołania przez stronę uczestniczącą, a prawem do odwołania strony pominiętej. Skoro prawo do wniesienia odwołania przysługuje również stronie pominiętej (podmiotowi, który wykaże, że ma interes prawny w sprawie w rozumieniu art. 28 K.p.a.), tylko ona może tym prawem dysponować. Oświadczenia drugiej strony nie mogą skutkować pozbawieniem strony pominiętej podstawowego uprawnienia procesowego. Skarżący kasacyjnie wadliwie uznał zatem, że oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania mogło wywołać również skutki w odniesieniu do B. Ł., pozbawiając ją prawa do wniesienia odwołania. Ponadto, o niedopuszczalności odwołania w rozumieniu art. 134 K.p.a. mogą również przesądzać przyczyny podmiotowe, wyrażające się w braku legitymacji procesowej. Jednakże, w świetle ugruntowanych już poglądów doktryny i orzecznictwa, uznanie odwołania za niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych ogranicza się wyłącznie do przypadków oczywistych, nie budzących żadnych wątpliwości. Z kolei jeżeli odwołanie wnosi podmiot, który twierdzi, że jest stroną, bo postępowanie dotyczy jego interesu prawnego, weryfikacja tych twierdzeń, wymagająca dokonania czynności wyjaśniających, nie jest możliwa na tym wstępnym etapie postępowania odwoławczego. W takim przypadku obowiązkiem organu odwoławczego jest wszczęcie postępowania odwoławczego, dokonanie weryfikacji i gdy wypadnie ona negatywnie - umorzenie postępowania odwoławczego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit., s. 678 oraz powoływane tam orzecznictwo). W rozpoznawanej sprawie B. Ł. wnosząc odwołanie jednoznacznie powoływała się na swój interes prawny w sprawie. Rozstrzygnięcie tej kwestii nie było zatem możliwe na etapie wstępnego - formalnego badania odwołania, prowadzącego do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Weryfikacja twierdzeń skarżącej w pierwszej instancji wymagała sięgnięcia do meritum sprawy. W świetle powyższych wywodów należy stwierdzić, że: po pierwsze, oświadczenia P. C. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, nie mogły wywołać skutków względem innych stron postępowania, nawet jeśli na etapie postępowania przed organem I instancji jedynymi stronami w sprawie byli wyżej wymienieni. Po drugie, skoro decyzja organu I instancji została wydana i doręczona stronom uczestniczącym w postepowaniu przed tym organem w dniu [...] kwietnia 2019 r., to termin na wniesienie odwołania od tej decyzji upływał najwcześniej w dniu [...] kwietnia 2019 r. Natomiast B. Ł. wniosła odwołanie od przedmiotowej decyzji w dniu [...] kwietnia 2019 r. Oznacza to, że zachowała ona termin do wniesienia odwołania. Po trzecie, skoro wyżej wymieniona w postępowaniu odwoławczym powoływała się jednoznacznie na swój własny interes prawny w sprawie, obowiązkiem skarżącego kasacyjnie było wszczęcie postępowania odwoławczego i zweryfikowanie tych twierdzeń. Dopiero w razie negatywnej weryfikacji legitymacji procesowej B. Ł. (ustalenia, że nie ma interesu prawnego), skarżący kasacyjnie powinien umorzyć postępowanie odwoławcze. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skarżący kasacyjnie organ wadliwie zastosował w sprawie art. 134 K.p.a., a zatem naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zasadnie musiało skutkować koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji. Skoro więc zarzuty skargo kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił tę skargę w oparciu o art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.