I SA/Wa 2232/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Sawa Sędzia WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] po rozpoznaniu zażalenia R. B. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy G. z [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości. Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wójt Gminy G. postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. zaopiniował negatywnie przedłożony przez R. B. i T. P. wstępny projekt podziału nieruchomości ozn. nr geodezyjnymi [...] i [...], położonych w obrębie ewid. J., gmina G., polegający na wydzieleniu działek o nr [...] i [...], zgodnie z propozycją stanowiącą załącznik graficzny nr 1 do postanowienia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że wydzielone w wyniku podziału działki gruntu nr [...] i nr [...] nie posiadają dostępu do drogi publicznej. Nie jest spełniony prawno-planistyczny warunek określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy G. R. B. i T. P. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu sprawy stwierdziło, że postanowienie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Organ przytoczył treść art. 93 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) podkreślając, że postanowienie wyrażające opinię odnośnie zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego jest wydawane w toku postępowania administracyjnego w sprawie o podział nieruchomości. Przedmiotem postanowienia jest wyłącznie wyrażenie opinii co do zgodności proponowanego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie rozstrzyganie o innych kwestiach związanych z celowością projektowanego podziału, w tym podnoszonych przez skarżącego. SKO w [...] zaznaczyło, że z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że przedłożony przez wnioskodawców wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonych nr [...] i [...], polegający na wydzieleniu działek o nr [...] i [...], jest niezgodny z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż wydzielone działki nie będą miały dostępu do drogi publicznej, co wynika z analizy propozycji przedstawionej przez wnioskodawców, stanowiącej załącznik graficzny nr 1 do postanowienia. Przepis art. 93 ust. 3 ustawy wyraźnie natomiast stanowi, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R.B. zarzucając naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji opiniującego negatywnie wstępny projekt podziału nieruchomości, pomimo naruszenia: - przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 8 i 77 kpa poprzez rozpatrzenie sprawy bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w oderwaniu od obowiązujących przepisów prawa oraz przy zlekceważeniu słusznego interesu skarżącego, co skutkowało niesłusznym utrzymaniem w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, a tym samym podważeniem zaufania do organów państwa; - przepisów prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez bezpodstawne uznanie, że obie wnioskowane do wydzielenia nieruchomości nr [...] i [...] nie posiadają dostępu do drogi publicznej, co skutkowało utrzymaniem w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych, a także o przeprowadzenie dowodu z decyzji Wójta Gminy G. z [...] stycznia 2019 r. nr [...] - na okoliczność, że obie wnioskowane do wydzielenia nieruchomości nr [...] i [...] posiadają dostęp do drogi publicznej przez działkę o nr ewid. [...] zapewniającą dostęp do drogi powiatowej nr [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów, wskazując w szczególności, że Wójt Gminy G. decyzją z [...] stycznia 2019 r. zatwierdził opracowany projekt podziału dwóch nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] położone w obrębie J., gmina G., w ten sposób, że z działki [...] zostały wydzielone działki [...], [...], [...], [...], natomiast z działki nr [...] wydzielone zostały działki [...] i [...]. Decyzja ta przewiduje dla wydzielonych działek [...] i [...] ustanowienie służebności drogowej przez działkę o nr ewid. [...] zapewniającą dostęp do drogi publicznej nr [...] - droga powiatowa. Zaskarżone postanowienie oparte zatem zostało na błędnych ustaleniach faktycznych, bowiem obie wnioskowane do wydzielenia nieruchomości nr [...] i [...] posiadają dostęp do drogi publicznej przez działkę o nr [...] zapewniającą dostęp do drogi powiatowej nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Zasady podziału nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663). Postępowanie podziałowe składa się z dwóch etapów. Pierwszy etap obejmuje opiniowanie wstępnego projektu podziału przez organ gminy. Następnie – w razie uzyskania pozytywnej opinii w przedmiocie wstępnego projektu podziału – następuje zatwierdzenie w drodze decyzji administracyjnej przez wójta (burmistrza) prezydenta miasta projektu podziału sporządzonego przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego. Stosownie do treści art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Zgodnie zaś z art. 93 ust. 3 tej ustawy podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6. Z powołanych przepisów jednoznacznie zatem wynika, że warunkiem dopuszczalności podziału nieruchomości jest jego zgodność z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Jednocześnie podział musi gwarantować każdej z nowo wydzielanych działek gruntu dostęp do drogi publicznej. Opiniując wstępny projekt podziału nieruchomości organ administracji musi zatem zbadać czy proponowane do wydzielenia działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej i czy w związku z tym nadają się do zagospodarowania zgodnie z ich przeznaczeniem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że brak dostępu projektowanej do wydzielenia działki musi być oceniany według stanu z daty opiniowania wstępnego projektu podziału. Podział jest zatem dopuszczalny, gdy nieruchomość ma takie parametry i powierzchnię, że daje się zagospodarować zgodnie z przewidywaniami planu i jednocześnie ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wskazane warunki podziału nieruchomości, tj. zgodność z planem miejscowym, możliwość zagospodarowania wydzielanych działek gruntu, zapewnienie wydzielanym działkom dostępu do drogi publicznej, muszą zostać spełnione łącznie, aby możliwe było zatwierdzenie projektu podziału. Celowe jest tworzenie tylko takich nowych działek, które poza zgodnością z ustaleniami planu miejscowego zarówno w zakresie przeznaczenia terenu jak i możliwości ich zagospodarowania, będą jednocześnie posiadały samodzielny dojazd do drogi publicznej. Podział nieruchomości prowadzi bowiem do powstania samodzielnych nieruchomości, które mogą być wprowadzone do obrotu. Zasadnym jest tworzenie w wyniku podziału tylko takich nieruchomości, które od samego początku będą spełniały wszystkie wskazane wyżej warunki. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia za dopuszczalne wyłaniania w drodze podziału nieruchomości, które dopiero w przyszłości będzie należało doprowadzić do zgodności z przepisami szczególnymi lub zapewnić im dostęp do drogi publicznej. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że brak było podstaw do pozytywnego zaopiniowania przedstawionego wstępnego projektu podziału nieruchomości oznaczonych nr [...] i [...], polegającego na wydzieleniu działek o nr [...] i [...], bowiem wydzielone w wyniku podziału działki nie spełniają warunków określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy G. i nie będą mogły być zagospodarowane zgodnie z ustaleniami planu zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy G. z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] w sprawie zmian w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego gminy G. Jak wskazano nowo wydzielone działki nie będą miały dostępu do drogi publicznej. Zdaniem Sądu stanowisko organów jest prawidłowe. Z analizy znajdującego się w aktach sprawy graficznego załącznika przedstawiającego propozycję podziału w/w nieruchomości jednoznacznie wynika, że proponowane do wydzielenia działki nr [...] i [...] nie posiadają dostępu do drogi publicznej. Zauważyć przy tym trzeba, że nowo wydzielone działki znajdują się na terenie oznaczonym symbolem [...], co stosownie do zapisów w/w uchwały z dnia [...] czerwca 2002 r. oznacza, że są to tereny z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową zagrodową i jednorodzinną. Nie ulega wątpliwości, że przedstawiona propozycja podziału w/w nieruchomości nie spełnia warunku określonego w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczącego konieczności zapewnienia projektowanym działkom dostępu do drogi publicznej. Jak wskazuje się w orzecznictwie zapewnienie dostępu do drogi publicznej polega przede wszystkim na tym, że działka przylega do pasa drogowego drogi publicznej i możliwe jest urządzenie zjazdu z tej działki na tę drogę. Ewentualnie można zapewnić pośredni dostęp do drogi publicznej w ten sposób, że w ramach podziału nieruchomości zostanie wydzielona działka gruntu pod drogę wewnętrzną, która ma połączenie z drogą publiczną. Do tej drogi wewnętrznej powinny przylegać pozostałe wydzielone działki wydzielone w wyniku podziału nieruchomości, a ich dostęp do drogi publicznej zapewniony będzie przez ustanowienie służebności drogi koniecznej na drodze wewnętrznej dla każdej z wydzielonych działek. Droga wewnętrzna musi odpowiadać wymogom ustalonym dla tego rodzaju drogi w planie miejscowym. W rozpoznawanej sprawie proponowany podział nie zapewnia projektowanym działkom dostępu do drogi publicznej, bezpośredniego lub pośredniego i nie zawiera żadnej propozycji w tym zakresie. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji są więc zgodne z prawem. Słusznie organy orzekające uznały, że proponowany podział jest sprzeczny z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i należało zaopiniować go negatywnie. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze przepisów kpa. Postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie. Bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy Sąd uznał podnoszone w skardze zarzuty dotyczące nieuwzględnienia przez organy decyzji Wójta Gminy G. z [...] stycznia 2019 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Faktem jest, że przedmiotowa decyzja przewiduje dla wydzielonych działek nr [...] i nr [...] ustanowienie służebności drogowej przez działkę o nr ewid. [...] zapewniającą dostęp do drogi publicznej nr [...] (droga powiatowa). Okoliczności tej Sąd w żaden sposób nie kwestionuje. Sam fakt wydania przedmiotowej decyzji nie daje jednak podstaw do twierdzenia, że w niniejszej sprawie spełniony został warunek określony w art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj., że działki nr [...] i [...], o których wydzielenie wnioskuje skarżący mają zapewniony dostęp do drogi publicznej (bezpośredni lub pośredni), zwłaszcza, że nie wynika to z przedstawionego projektu podziału nieruchomości. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy.