II SAB/Kr 466/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędzia WSA Magda Froncisz Protokolant: starszy referent sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. G. na bezczynność Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa Komunalnego [...]" sp. z o.o. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa Komunalnego "[...]" sp. z o.o. w K. do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku skarżącego T. G. z dnia [...] sierpnia 2019 r.; II. stwierdza, że Prezes Zarządu Przedsiębiorstwa Komunalnego [...]" sp. z o.o. w K. dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Przedsiębiorstwa Komunalnego "[...]" sp. z o.o. w K. na rzecz T. G. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 13 sierpnia 2019r. T. G. zwrócił się do Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa Komunalnego [...] Sp. z o.o. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie we wniosku wskazanym (pytania nr 1 do 5). Pismem z dnia 18 sierpnia 2019r. spółka wezwała skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądnych informacji, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019r. póz. 1429, dalej u.d.i.p. ). Następnie wskazując na brak współdziałania ze strony skarżącego oraz brak udzielenia w jakiejkolwiek formie odpowiedzi na wystosowane do wnioskodawcy wezwanie o wykazanie ww. interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji Prezes Zarządu [...] Sp. z o.o. poinformował w piśmie z dnia 27 sierpnia 2019r., iż wniosek został rozpatrzony odmownie. T. G. złożył skargę na bezczynność organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, zarzucając naruszenia art. 61 ust 1 Konstytucji RP oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nie wydanie administracyjnej decyzji odmownej, podkreślając, iż brak wykazania przez wnioskodawcę ustawowej przesłanki udzielenia informacji publicznej przetworzonej, tj. istnienia po stronie wnioskodawcy szczególnie uzasadnionego interesu publicznego winno skutkować decyzją o odmowie udzielenia tej informacji, opartą o przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a nie informacją jaką udzielił skarżony podmiot, pozbawiając skarżącego merytorycznego rozpatrzenia wniosku i możności zaskarżenia rozstrzygnięcia. Skarżący wniósł o zobowiązanie podmiotu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od dnia wydania orzeczenia, stwierdzenia iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie podając, iż informacja publiczna o przekazanie której skarżący wnosił, jest informacją publiczną przetworzoną. Spółka skierowała więc pismo do wnioskodawcy, a w przewidzianym w piśmie terminie nie otrzymała żadnej informacji od skarżącego. Mając powyższe na uwadze wskazano, iż informacja z dnia 27 sierpnia 2019r. jest decyzją odmowną. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż stanowisko Spółki nie jest rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 u.d.i.p. Przedsiębiorstwo Komunalne "[...]" Sp. z o.o. jest spółką prawa handlowego, w którym Gmina K. posiada 100% udziałów, stąd w myśl powołanej wyżej ustawy nie wydaje decyzji administracyjnych na podstawie art. 16 u.d.i.p., ale będąc tzw. "podmiotem niebędącym organem władzy publicznej" na podstawie art. 17 ust. l u.d.i.p. stosuje art. 16 "odpowiednio". Rozstrzygniecie Prezesa Zarządu Przedsiębiorstwa Komunalnego [...] Sp. z o.o. spełnia w całości przesłanki decyzji odmownej zgodnie z art. 107 kpa, w szczególności sformułowanie, iż "Państwa wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pytania z dnia 13.08.2019r. pkt. 1-4 został przez Zarząd Spółki rozpatrzony odmownie". Zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby pismo to zawierało wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 § 1 k.p.a. Za decyzję uznać należy również pismo właściwego organu zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie i podpis osoby reprezentującej organ. Bezzasadny jest także zarzut Skarżącego o bezczynności podmiotu zobowiązanego uzasadniany brakiem wydania decyzji merytorycznej. Każde pismo Skarżącego kierowane do Spółki w zakresie wniosków do udostępnienie informacji publicznej oraz wniosków polemizujących z nimi było rozpatrywane, a odpowiedź była udzielana Wnioskodawcy w terminie na każde jego pismo skierowane w tej sprawie do Spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 cytowanego artykułu w pkt 8 w związku z pkt 4 precyzuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, w tym na bezczynność w dokonywaniu czynności materialno – technicznych z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd wskazuje, że nie znalazł podstaw do przekazania, na podstawie art. 122 p.p.s.a., sprawy do rozpoznania na rozprawie. W niniejszej sprawie brak było ograniczeń, związanych z orzekaniem w trybie uproszczonym, uniemożliwiających rozpoznanie skargi. Sprawa nie wymagała przeprowadzenia rozprawy, a dla jej rozstrzygnięcia udział stron nie był niezbędny. Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w kontrolowanej sprawie nie było kwestionowane ani sporne, iż żądana informacja miał charakter informacji publicznej, skarżony organ jedynie wymagał od wnioskodawcy, z racji charakteru wnioskowanej informacji uznawanej przez siebie jako przetworzonej - wykazania interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji. Nadto wskazać należy, iż bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej nie podejmuje takiej czynności ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Jedynie w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. W sprawach dostępu do informacji publicznej zatem zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Sporne zatem było w niniejszej sprawie, w świetle powyżej wskazanych przepisów, czy poinformowanie w piśmie z dnia 27 sierpnia 2019r., iż wniosek został rozpatrzony odmownie, spełnia wymogi u.d.i.p. w zakresie rozparzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej. W ocenie Sądu, w okolicznościach badanej sprawy niezasadna jest argumentacja skarżonego organu, iż regulacje u.d.i.p. umożliwiają mu odformalizowanie, uproszczenie i przyspieszenie postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej poprzez wydanie w takiej formie i treści spornego pisma z 27 sierpnia 2019r. Celem tej ustawy jest bowiem jednak zapewnienie dostępu do informacji publicznej i wobec tego instytucja odmowy udostępnienia informacji publicznej musi być traktowana jako część ściśle sformalizowanego postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Oznacza to, iż wnioskodawca musi mieć zapewnione pełne gwarancje zachowania określonej ustawą procedury. Realizację tych gwarancji może zapewnić jedynie taka forma rozpatrzenia wniosku przewidziana ustawą, dająca pewność co do przesłanek jakimi kieruje się organ zobowiązany do udzielenia informacji, w tym w zakresie prawa do zaskarżenia wydanego rozstrzygnięcia. W kontrolowanej zaś sprawie, wbrew argumentacji skarżonego organu, pismo z dnia 27 sierpnia 2019r. wprost stanowiło pismo informacyjne, a nie decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, gdyż już na jego wstępie posłużono się sformułowaniem, iż "informuję się" wnioskodawcę bez określenia iż stanowi ono decyzję. Nie wskazano również adresata pisma tj. T. G.. Również w dalszej części powoływano się w nim na szereg sformułowań "informuje", "nadmieniam", co w połączeniu z brakiem, zasadnie zarzucanego w skardze, pouczenia o środkach zaskarżenia spornego rozstrzygnięcia, wskazuje na brak charakteru władczego decyzji administracyjnej, mogącego słusznie wywołać po stronie wnioskodawcy wątpliwości co do tego charakteru. Samo wskazywanie jedynie numerycznie na art. 17 ust. 2 u.d.i.p., umiejscowionym w sposób nieprzejrzysty, wewnątrz tekstu pisma zawierającego szereg sformułowań "informuje", "nadmieniam", nie może być wypełnieniem wymogu pouczenia o środku zaskarżenia jakie jest wymagane w decyzji administracyjnej. W świetle tych okoliczności wprowadzenie zatem w takiej nieprzejrzystej treści określenia iż "wniosek został rozpatrzony odmownie" nie może prowadzić do przyjęcia, iż spełniono wymogi formalne dla odmownej decyzji administracyjnej w zakresie wniosku. Poinformowanie jest zaś w świetle u.d.i.p. dopuszczalne tylko kiedy żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Z kolei zaś powoływany brak ustawowej przesłanki udzielenia informacji publicznej przetworzonej, tj. istnienia po stronie wnioskodawcy szczególnie uzasadnionego interesu publicznego może skutkować decyzją o odmowie udzielenia tej informacji, opartą o przepis art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie pisma informującego, które w świetle u.d.i.p. dopuszczalne jest tylko kiedy żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy, co nie miało miejsca w kontrolowanej sprawie, gdyż skarżony podmiot nie kwestionował tego charakteru (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012r. I OSK 1015/12 oraz z dnia 8 lutego 2011r. I OSK 1938/10). Powyższe spowodowało, iż nie uczyniono zadość wymogom u.d.i.p. Jak wyżej wskazano bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Stosownie do art. 13 ust 1 i 2 u.d.i.p. samo udostępnienie informacji następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja nie może być udostępniona w tym terminie to podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od złożenia wniosku. Wobec nie uczynienia zadość temu obowiązkowi, w pkt I i II sentencji wyroku Sąd uznając, iż skarżony podmiot dopuścił się bezczynności zobowiązał go na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do wydania aktu lub dokonania czynności w zakresie wniosku z dnia 13 sierpnia 2019r. W zakresie oceny czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) zdaniem Sądu, skarżony podmiot nie działał z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ każde pismo skarżącego kierowane do spółki w zakresie wniosków do udostępnienie informacji publicznej oraz wniosków polemizujących z nimi było rozpatrywane, a odpowiedź była udzielana bezzwłocznie. Jedynym uchybieniem było posłużenie się pismem informacyjnym, a zatem błędne przyjęcie, iż ustawa nie wymaga wydania formalnej decyzji, w dalszej konsekwencji zaś próba wykazywania, iż pismo to spełnia wymogi władczej decyzji. Zatem organ podjął szereg działań w celu rozpoznania wniosku, choć były one niewystarczające, aby uczynić zadość wymogom u.d.i.p. O powyższym Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt IV sentencji.