II SA/Gl 1351/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Prezydent Miasta B. decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 3, ust. 4, art. 39 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił J. B. (dalej strona lub skarżący) przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu biletów na przejazd do lekarza. W uzasadnieniu decyzji organ ten podał, że strona spełnia wymogi formalne do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, ponieważ legitymuje się lekkim stopniem niepełnosprawności oraz jest zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy i jej dochód nie przekracza kryterium dochodowego uprawniającego do jego otrzymania. Odmowa przyznania wnioskowanego przez stronę świadczenia spowodowana została tym, że środki finansowe, którymi dysponuje są ograniczone i nie pozwalają na zaspokojenie zgłoszonej potrzeby. Ilość środków, którymi dysponuje organ oraz wielość osób ubiegających się o świadczenia wymusza wprowadzanie ograniczeń w zakresie przyznawanych świadczeń, a strona mocą innych decyzji otrzymała już wsparcie ze strony tego organu. Dodatkowo zaznaczono, że na terenie gminy przyjęto wykaz potrzeb zaspokajanych w pierwszej kolejności i zgłoszona przez stronę nie została w nim ujęta. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. W odwołaniu tym wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji. Podkreśliła, że spełnia wymogi do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, a otrzymana decyzja narusza jej godność i prawa wynikające z Konstytucji RP. Podniosła także zarzuty co do funkcjonowania organu pierwszej instancji i zatrudnionych w nim pracowników. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a w dalszej części uzasadnienia przytoczył przepisy ustawy o pomocy społecznej, które mają zastosowanie w sprawie, w tym także przepisy dotyczące możliwości odmowy przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. W dalszej części przedstawił działania podejmowane przez organ pierwszej instancji, w tym zwrócono uwagę na przeprowadzony wywiad środowiskowy jak również przedstawiono wszystkie świadczenia, które strona otrzymała w następstwie złożonego wniosku. W uzasadnieniu podkreślono, że o przyznaniu świadczenia decyduje nie tylko spełnianie wymogów formalnych, ale także przyznanie świadczenia musi mieścić się w możliwościach pomocy społecznej, a z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że powodem odmowy były ograniczone środki finansowe, którymi ten organ dysponuje. Znalazło to odzwierciedlenie w tym, że wskazany organ nie ujął tej potrzeby w wykazie potrzeb zaspokajanych w ramach tego typu świadczeń. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że decyzja organu pierwszej instancji nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł skarżący, który wyraził w niej swoje niezadowolenie z działań podejmowanych przez organy administracji publicznej. Decyzję tę uznał za krzywdzącą i wskazał na wszystkie te argumenty, które podniósł w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Ponownie podkreślił, że spełnia wymogi formalne do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Nadto wystąpił w tej skardze z postulatem przerwania negatywnych działań podejmowanych wobec jego osoby przez pracowników organu pierwszej i drugiej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. Nr 2325 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie stwierdzić, że stan faktyczny w sprawie jest czytelny i nie budzi żadnych wątpliwości. Także skarżący w swojej skardze nie podnosi tego, że organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów prawa w tym zakresie. Tytułem tylko przypomnienia można zauważyć, że skarżący spełnia wymogi do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, ponieważ występuje u niego jedna z przesłanek przewidzianych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej niepełnosprawność, bezrobocie i długotrwała choroba oraz jej dochód nie przekracza kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania tej formy pomocy. Organ pierwszej instancji po wpłynięciu do niego wniosku o przyznanie świadczeń przeprowadził wywiad środowiskowy, a następnie podjął kilka rozstrzygnięć, mocą których przyznał skarżącemu świadczenia na zaspokojenie części zgłoszonych potrzeb: zasiłek okresowy i zasiłek celowy na zakup środków czystości i na zakup bielizny. W podsumowaniu tej części rozważań przyjdzie stwierdzić, że od strony wyjaśnienia sytuacji faktycznej skarżącego organom wypowiadającym się w sprawie nie można nic zarzucić, a ich czynności odpowiadały obowiązującym regulacjom prawnym. Po przedstawieniu stanu faktycznego w sprawie uwagę skupić należy na kwestii wyboru potrzeb zaspokajanych przez organ pomocy społecznej. Na wstępie tej części rozważań przyjdzie stwierdzić, że przyznanie zasiłku celowego następuje w warunkach uznania administracyjnego, a zatem organ administracji publicznej po ustaleniu wszystkich okoliczności sprawy podejmuje stosowne rozstrzygnięcie dokonując wyboru następstwa prawnego. Dodatkowo po myśli art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej przyznanie świadczenia z pomocy społecznej musi uwzględniać cele i możliwości pomocy społecznej. Oznacza to, że pomoc społeczna nie jest zobowiązana do zaspokojenia wszystkich potrzeb osób ubiegających się o przyznanie świadczenia, lecz winna dokonać oceny jej sytuacji i wybrać te, które w danym momencie są niezbędne i zaspokoją potrzeby zgłaszającego. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji dokonał takiej gradacji potrzeb i określił te, które w jego ocenie będą zaspokajane w pierwszej kolejności. Ustalenie takiej gradacji nie ma umocowania w przepisach prawa i nie może stanowić podstawy prawnej podejmowanych rozstrzygnięć, jednakże w polu widzenia należy mieć także inną wartość zamieszczoną w Konstytucji RP, a mianowicie przewidzianą w art. 32 Konstytucji zasadę równości. Opracowanie przez organ pierwszej instancji katalogu potrzeb zaspokajanych w pierwszej kolejności miało za zadanie zapewnienie równego dostępu wszystkich ubiegających się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w sytuacji ograniczonej ilości środków. Dostrzec należy, że organ pierwszej instancji w podstawie swojej decyzji nie odwołał się do przyjętego wewnętrznego katalogu potrzeb, lecz wymienił stosowne przepisy ustawy oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie w uzasadnieniu decyzji odwołał się do wskazanej okoliczności. Przyjęte przez ten organ rozwiązanie zostało zaakceptowane przez organ odwoławczy, który przyjął je ze zrozumieniem. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie przyjdzie stwierdzić, że działanie takie nie ma umocowania w przepisach ustawy o pomocy społecznej, jednakże wprowadza dodatkowe kryteria przyznawania przewidzianych tą ustawą świadczeń. Wprowadzenie tych dodatkowych kryteriów nie dokonane zostało mocą aktu normatywnego i z tego powodu nie zostało to uzewnętrznione w podstawie prawnej wydanych decyzji. Taki akt wewnętrzny może być wykorzystany jedynie jako element dodatkowy i przybliżający motywy, którymi dany organ się kierował. W niniejszej sprawie odwołanie się do tego dodatkowego kryterium pełni właśnie taką funkcję i z tego powodu nie można tego uznać za wadliwość ze strony organów administracji publicznej uzasadniającą uwzględnienie wniesionej skargi. Mocą zaskarżonej decyzji organ ten odmówił skarżącemu przyznania zasiłku celowego na zakup biletów na dojazd do lekarza. Przyjdzie zauważyć, że decyzja o odmowie przyznania zasiłku celowego na zaspokojenie tej potrzeby podjęta została po przeprowadzeniu analizy sytuacji skarżącego w kontekście ilości środków, którymi dany organ dysponuje, a ilością środków niezbędnych do zaspokojenia najniezbędniejszych potrzeb zgłaszanych przez osoby i rodziny ubiegające się o świadczenia. Organy administracji publicznej obu instancji deklarują, że sytuacja osobista i dochodowa skarżącego jest trudna, a zatem mają w polu widzenia wszystkie okoliczności związane z potrzebami skarżącego i zaspokajają je stosownie do tego, co w danym momencie jest najniezbędniejsze. Jak było to już powyżej sygnalizowane decyzja o przyznaniu zasiłku celowego podejmowana jest w warunkach uznania administracyjnego. Okoliczność ta posiada istotne znaczenie w kontekście rozpoznawanej sprawy, ponieważ zakres sądowej kontroli takiej decyzji obejmuje weryfikację postępowania dowodowego przeprowadzonego w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Natomiast kontroli tej wymyka się kwestia wyboru następstwa prawnego, ponieważ jest to już element przypisany do uprawnień organu administracji publicznej. Zadaniem składu orzekającego jest sprawdzenie jedynie, czy rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie nosi znamion samowoli. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji jak również organ odwoławczy zamieszczają zestawienie dochodów skarżącego oraz wydatków jakie ponosi. Zestawienie takie dokonane zostało w trakcie czynności związanych z przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego i dokonane zostało przez osobę pozostającą w stałym kontakcie ze stroną niniejszego postępowania. W świetle takiego ustalenia przyjdzie stwierdzić, że wybór następstwa prawnego w rozpoznawanej sprawie nie jest wyborem swobodnym i samowolnym, lecz ma umocowanie w ustaleniach poczynionych przez uprawnioną do tego osobę. Oznacza to, że rozstrzygnięcie takie ma swoje umocowanie w obowiązujących regulacjach prawnych i nie narusza przepisów prawa, które legły u podstaw jego wydania. Na marginesie niniejszych rozważań odnieść należy się do stwierdzeń skarżącego o złym traktowaniu przez pracowników organów administracji, ze szczególnym uwzględnieniem działań podejmowanych przez pracowników organu pierwszej instancji. Okoliczność ta wymyka się sądowej kontroli, ponieważ nie jest związana z konkretnym rozstrzygnięciem, jednakże przyjdzie zwrócić skarżącemu uwagę na to, że w zasadzie utrzymuje się wyłącznie ze środków pomocy społecznej i pozostaje na wyłącznym utrzymaniu gminy. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, która ma umożliwić osobom znajdującym się w trudnej sytuacji osobistej i dochodowej pomoc w przezwyciężeniu tej trudnej sytuacji, jednakże pomoc ta nie może przybierać formy stałego zaspokajania zgłaszanych potrzeb i stanowić sposobu na funkcjonowanie. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić.