II SA/Gl 1528/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 stycznia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu R. S. i B. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania oddala sprzeciw Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz M. stwierdził, że dokonana zmiana zagospodarowania terenu działki nr 1 położonej w M. przy ul. [...] "polegająca na: prowadzeniu działalności gospodarczej w postaci hurtowni alkoholu, napojów oraz zagranicznych artykułów spożywczych i środków czystości jest niezgodna z zapisem Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta M. , zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej M. Nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Ś1. Nr 99, poz. 2811 z dnia 20.10.2004), określającym ten teren w §11 jako: 66MNU - tereny mieszkaniowo-usługowe (brutto) o niskiej intensywności zabudowy K22D - Przeznaczenie terenu: projektowana ulica dojazdowa. Szerokość w liniach rozgraniczających: 10 m" oraz nakazał R. i B. S. będącymi właścicielami przedmiotowej nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania tej działki. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że teren przedmiotowej nieruchomości jest utwardzony, są na nim gromadzone transportery o wysokości ok. 9 m. Magazynowane są tam również beczki typu KEG, palety oraz butle z gazem. Z tyłu działki na granicy z posesją K. L. widać zza siatki ogrodzeniowej posadowiony drewniany płot znacznie poniżej ogrodzenia posesji nr [...] co wskazuje na podniesienie rzędnej terenu poprzez nasypanie. Ponadto na przedmiotowej nieruchomości posadowiony jest namiot pełniący funkcje magazynu, w którym przechowywane są transportery, a bezpośrednio za namiotem ułożone palety i również transportery. Na posesji 1 posadowione jest ogrodzenie, za którym parkują samochody. Odwołanie od tej decyzji złożyli jej adresaci. Zarzucili organowi brak zastosowania w sprawie art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzili nadto, że w sprawie doszło do naruszenia: - art. 59 ust. 3 ustawy poprzez jego mylne zastosowanie w sytuacji braku spełnienia przesłanek tego przepisu, - art. 19 i 20 k.p.a. w zw. z art. art. 59 ust. 1 oraz art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.12.2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) poprzez mylne uznanie, iż działalność prowadzona na działce 1 stanowi działalność magazynową w sytuacji gdy działalność taka musiałaby być prowadzona tylko i wyłącznie w celu odpłatnego magazynowania, a nie w celach dalszej sprzedaży, co nie ma miejsca na przedmiotowej działce, a ponadto działalność ta musiałaby polegać zgodnie z podklasą 52.10 B - Magazynowanie i przechowywanie pozostałych towarów, na magazynowaniu i przechowywaniu wszystkich rodzajów towarów, - art. 3. pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez mylne uznanie namiotu znajdującego się na działce należącej do R. i B. w S. za obiekt budowlany w sytuacji gdy, namiot ten nie posiadał instalacji zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem oraz nie został wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych oraz nie jest stałe związany z gruntem, a więc nie mógł zostać uznany za obiekt budowlany w rozumieniu tego przepisu, - art. 2 pkt 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG, poprzez mylne uznanie namiotu znajdującego się na działce należącej do R. i B. S. za obiekt budowlany, - art. 28, 29 ust. 1 pkt 12 i art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, iż namiot znajdujący się na działce odwołujących się jest obiektem budowlanym, względnie budynkiem wzniesionym bez wymaganego zgłoszenia, czy też pozwolenia na budowę i podlega nakazowi rozbiórki, - art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, - art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, - art. 107 § 3 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji tj. w szczególności, niewskazanie w jej treści precyzyjnie, czy namiot znajdujący się na działce stron jest w ocenie organu obiektem budowlanym, czy budynkiem, czy budowlą, na jakiej podstawie dokonano tych ustaleń, co utrudnia polemikę z rozstrzygnięciem oraz jego kontrolę instancyjną, - art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazało, że zgodnie z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej: u.p.z.p.) "zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 tejże ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 ustawy stosuje się odpowiednio. Przepisy powyższy stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Wobec treści ww. przepisu należy stwierdzić, że niemal każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu wymagać będzie uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ wskazał, że prawo własności nie jest prawem nieograniczonym. Właściciel nieruchomości nie może bowiem działać niezgodnie z przepisami, w tym z przepisami miejscowymi zawartymi w uchwałach rady miasta w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nadto zgodnie z art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 tejże ustawy, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: - wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo - przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Kolegium, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazało, że przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu jeśli został sporządzony plan miejscowy. Uznało, że z materiałów zgromadzonych przez organ pierwszej instancji jednoznacznie wynika, że obecny sposób zagospodarowania działki nr 1 jest sprzeczny z podstawowym przeznaczeniem wskazanym w planie miejscowym. Nie można bowiem do drobnych usług handlu zaliczyć prowadzenia działalności hurtowej. Organ odwoławczy przyznał jednak, że zasadnym jest zarzut braku precyzyjnego rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Organ pierwszej instancji powinien w sposób konkretny orzec, że przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki powinno polegać na doprowadzenie do stanu zgodnego z obowiązującym planem miejscowym poprzez podjęcia konkretnych czynności (np. usuniecie składowanych przedmiotów). Z uwagi na konieczność wydania decyzji nakładającej nowe (szczegółowe) obwiązki na właścicieli nieruchomości Kolegium uznało, że wydanie decyzji o zmianie decyzji organu pierwszej instancji mogłoby stanowić naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Sprzeciw od tej decyzji złożyli jej adresaci reprezentowani przez profesjonalną pełnomocnik. Zakwestionowali rozstrzygnięcie podjęte przez Kolegium, polegające na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. W ich ocenie w sprawie doszło do naruszenia prawa (art. 19 i 20 k.p.a. w zw. z art. art. 59 ust. 1 oraz art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), gdyż organ wykonawczy gminy nie ma kompetencji nakazać przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości w sytuacji, gdy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy. Zarzucili również organowi odwoławczemu niezasadne zaakceptowanie twierdzeń organu I instancji, że na ich nieruchomości działalność gospodarcza nie była prowadzona przed uchwaleniem planu miejscowego. Odpowiadając na sprzeciw organ administracji wniósł o jego oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.),), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Sąd wskazuje, iż zgodnie z art. 64a § 1 p.p.s.a "od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Jednocześnie zgodnie z art. 64c § 1 ustawy "sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji". Na początku należy odnieść się do zarzutu sprzeciwu dotyczącego naruszenia przez organy administracji art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.no planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U z 2020 r. poz. 293 – dalej "u.p.z.p."). Zgodnie z tym przepisem "w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1)wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2)przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania". Pomimo literalnego brzmienia tego przepisu ukształtowało się w miarę jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym przepis powyższy znajduje zastosowanie również w odniesieniu do terenów na których obowiązuje plan miejscowy. Stanowisko takie zostało wyrażone nie tylko w przytoczonym przez organy wyroku NSA z dnia 21 stycznia 2009 r. (sygn. II OSK 6/08), ale także, między innymi, w wyroku tutejszego Sądu z dnia 26 czerwca 2019 r. (sygn.. II SA/Gl 1085/18). Skład orzekający w tym ostatnim orzeczeniu wskazał wyraźnie, że "przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. może mieć zastosowanie również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w pełni akceptuje poglądy wyrażone w wyżej wskazanych wyrokach. Przyczyną wydania orzeczenia kasatoryjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach było wysoce nieprecyzyjne określenie obowiązków obecnie skarżących. Należy to uznać, za naruszenie treści art. 107 § 3 k.p.a. W świetle art. 138 § 2 k.p.a., uzasadnione w sprawie było zatem wydanie orzeczenia kasatoryjnego. Zmiana rozstrzygnięcia organu I instancji w tym zakresie mogłaby zostać bowiem oceniona jako naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skoro doszło do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji, ten ostatni jest zobowiązany podjąć na nowo postępowanie wyjaśniające. W jego ramach skarżący będą mogli podnieść argumentację podniesioną w sprzeciwie. W przypadku rozstrzygnięcia niekorzystnego dla nich – będzie im przysługiwać również skarga do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.