II GSK 689/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1638/19 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej oddala skargę kasacyjną. I Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1638/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę K. Z. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie odmowy zezwolenia na zajecie pasa drogowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia 28 listopada 2018 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej: ul. [...] rej. ul. [...] o powierzchni 20,33 m2 na okres od 1 stycznia 2019 r. do 30 czerwca 2019 r. odmówił wydania zezwolenia na zajęcie powyższego odcinka pasa drogowego w celu funkcjonowania w nim kiosku handlowego. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że planowana jest zmiana zagospodarowania terenu w pasie drogowym ul. [...] rej. ul. [...] w miejscu usytuowania przedmiotowego kiosku handlowego, polegająca na przebudowie zatoki autobusowej, wyznaczeniu miejsc postojowych, zmiany układu chodników oraz montażu stojaków rowerowych i rekultywacji zieleni oraz że planowana inwestycja ma na celu poprawę standardu obsługi pasażerów komunikacji miejskiej (w szczególności osób niepełnosprawnych), poprawę standardu obsługi ruchu rowerowego oraz poprawę warunków bytowych wartościowych drzew (zgodnie z opinią ZOM), a nowy projekt zagospodarowania terenu wyklucza możliwość dalszego funkcjonowania kiosku handlowego w przedmiotowej lokalizacji. Skarżąca złożyła odwołanie od decyzji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że we wniosku o wydanie zezwolenia skarżąca wskazała, że w pasie drogowym ul. [...] znajduje się pawilon handlowy, w którym od lat jest prowadzona działalność gospodarcza, która stanowi stałe źródło dochodu skarżącej. Zdaniem organu odwoławczego, okoliczność ta nie może zostać uznana za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, dalej jako: "u.d.p."), warunkujący udzielenie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym obiektu handlowego, z istoty nie będącego obiektem związanym z gospodarką drogową i potrzebami zarządzania ruchem drogowym. Interes ekonomiczny strony bowiem nie może być przedkładany nad interes publiczny, którym w rozpatrywanej sprawie jest usunięcie obiektu negatywnie wpływającego na drogę. W miejscu pawilonu skarżącej planowana jest zaś wiata przystankowa. Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał m.in., że działanie organów w niniejszej sprawie nie naruszyło prawa, zwłaszcza art. 39 ust. 3 u.d.p. i nie oznacza przekroczenia granicy swobodnego uznania administracyjnego. Wbrew zarzutom skargi organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, które nie zostały podważone przez skarżącą, w szczególności skarżąca nie wykazała, że w niniejszej sprawie istnieje "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na lokalizację w pasie drogowym kiosku handlowego Skarżącej. Organ przedstawił swoje stanowisko w sprawie, opierając się na przepisach prawa, które zostały przytoczone w zaskarżonej decyzji i których treść została przez organ wyjaśniona. Niezasadne są zatem zarzuty naruszenia przez organ art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 76a § 1, art. 78 § 1 oraz art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm.: dalej jako: "k.p.a."). II Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z ar. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., w związku z art. 80 k.p.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi i błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo przed organami obu instancji; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tymże przepisie. III Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie złożyło odpowiedzi na skargę kasacyjną. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Istotą sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia sądu pierwszej instancji dotyczącego oceny decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2019 r., w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, z uwagi na to, że uznano, że nie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający, zgodnie z art. 39 ust. 3 u.d.p., na wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu posadowienia w nim kiosku handlowego. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów, wskazać należy, że skarga kasacyjna została oparta zarówno na podstawie prawa procesowego, jak i materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest zarzut naruszenia prawa procesowego wskazany w pkt. 1 petitum skargi kasacyjnej. Przepis art. 7 k.p.a., ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją tej zasady w postępowaniu dowodowym jest przepis art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie równie wyczerpującego jego rozpatrzenia, celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej. Prawidłowa realizacja przywołanych norm prawnych ma zasadnicze znaczenie dla czynionych przez organ administracji ustaleń faktycznych. Całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego stanowi bowiem podstawę do przeprowadzenia przez ten organ oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, co zostało ujęte przez ustawodawcę w art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, że organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, które nie zostały podważone przez skarżącą, w szczególności skarżąca nie wykazała, że w niniejszej sprawie istnieje "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na lokalizację w pasie drogowym kiosku handlowego. Ponadto, zaznaczyć należy, że skarżąca formułując zarzut nieprawidłowego przeprowadzenia czynności kontrolnych nie wskazuje jednak, poza m.in. opinią rzeczoznawcy do spraw ruchy drogowego oraz planem zagospodarowania terenu, jakie dowody zostały przez organy obu instancji pominięte, co miałby wadliwie akceptować sąd pierwszej instancji. Odnosząc się do powołanych przez skarżącą dowodów w skardze kasacyjnej, zauważyć należy, że zarówno organy, jak i sąd pierwszej instancji prawidłowo zauważyły, że przedmiotem postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest badanie, czy w danej sytuacji zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstępstwo od reguły wynikającej z art. 39 ust. 1 u.d.p. oraz czy odstąpienie od tej reguły nie będzie powodować niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń albo zmniejszenia jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast zastrzeżenia odnoszące się do zaproponowanego przez zarządcę drogi planu zagospodarowania w obrębie spornego pasa drogowego, jak i przedstawiona opinia rzeczoznawcy odnosząca się do projektu stałej organizacji ruchu, wykraczają poza przedmiot niniejszego postępowania. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł przyczyn, które uzasadniałyby odmienny pogląd w tej kwestii niż ten zaprezentowany przez sąd pierwszej instancji. Należy zatem zgodzić się, że – wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej – stan faktyczny w sprawie został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), z poszanowaniem zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny środków dowodowych (art. 77 § 1 k.p.a.). Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ odwoławczy nie naruszył również zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), czemu dał wyraz w motywach zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem za niezasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 7 k.p.a, w związku z art. 77 § 1 k.p.a., w związku z art. 80 k.p.a., w związku z ar. 84 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest także zarzut naruszenia prawa materialnego wskazany w pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej, który ma na celu wykazanie błędnego zastosowania w sprawie art. 39 ust. 3 u.d.p. Jak trafnie zauważył sąd pierwszej instancji, w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. ustanowiono generalny zakaz umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zatem zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym takiego obiektu (urządzenia), na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zezwolenie takie ma charakter czasowy. Toteż, w sprawie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy zlokalizowanie określonego obiektu budowlanego w konkretnym miejscu stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. Skarżąca zarzuca, że przepis ten nie został w rozpatrywanej sprawie zastosowany, pomimo, że zaistniał przypadek w nim przewidziany uprawniający organ do wydania decyzji korzystnej dla skarżącej. Organy administracji, a następnie sąd pierwszej instancji nie dostrzegły tych powodów, ponieważ w ocenie skarżącej nie organ nie przeprowadził wnikliwego postepowania dowodowego celem wyjaśnienia wszystkich okoliczności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. W rozpatrywanej sprawie, podzielając stanowisko sądu pierwszej instancji, zauważyć należy, że organy obu instancji wyjaśniły stan faktyczny sprawy, prawidłowo zbadały i oceniły okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia zastosowania art. 39 ust. 3 u.d.p. W wyniku tego stwierdziły, że podstawą odmowy wydania zezwolenia na zajęcie spornego odcinka pasa drogowego i umieszczenie w nim kiosku handlowego stanowiła planowana zmiana zagospodarowania terenu w pasie drogowym ul. [...] rej. ul. [...] w miejscu usytuowania przedmiotowego kiosku handlowego, polegająca na przebudowie zatoki autobusowej, wyznaczeniu miejsc postojowych, zmiany układu chodników oraz montażu stojaków rowerowych i rekultywacji zieleni. Planowana inwestycja, jak wskazały organy administracji oraz sąd pierwszej instancji, ma na celu poprawę standardu obsługi pasażerów komunikacji miejskiej (w szczególności osób niepełnosprawnych), poprawę standardu obsługi ruchu rowerowego oraz poprawę warunków bytowych wartościowych drzew. Nowy projekt zagospodarowania terenu wyklucza możliwość dalszego funkcjonowania kiosku handlowego w przedmiotowej lokalizacji, bowiem w miejscu kiosku skarżącej planowana jest wiata autobusowa, co wynika z projektu z 18 kwietnia 2016 r., znajdującego się w aktach sprawy. Projekt ten zaś wyraźnie przeczy tezie skarżącej, iż jest możliwa modernizacja ulicy [...] i istnienie jej kiosku. Z owego projektu wyraźnie wynika bowiem, że modernizacja tej ulicy w planowanym zakresie, oraz istnienie kiosku skarżącej nie są możliwe. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, podzielić należy stanowisko organów administracji oraz sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przewidziana w powołanym przepisie przesłanka uprawniająca do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem za niezasadny zarzut naruszenia art. 39 ust. 3 u.d.p. Mając powyższe na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.