II SA/Ol 890/19

Dnia 14 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora oddala skargę. Zarządzeniem nr "[...]" z "[...]" Wójt Gminy "[...]" odwołał "[...]" ze stanowiska Dyrektora "[...]" z dniem "[...]". Jako powód wskazano jej długotrwałą chorobę, trwającą od "[...]", uniemożliwiającą sprawowanie funkcji dyrektora i w konsekwencji pozbawienie szkoły kierownictwa na długi okres, szczególnie w okresach strajku nauczycieli, egzaminów gimnazjalnych i egzaminów uczniów klas ósmych, a także w czasie ustalania organizacji pracy na rok szkolny 2019/2020. Nieobecność ta skutkuje brakiem należytego nadzoru nad kadrą dydaktyczną, na co wskazują m.in. obniżone wyniki uczniów w nauce (wyniki egzaminów końcowych w szkole podstawowej i w gimnazjum w roku szkolnym 2018/2019 poniżej średnich krajowych). Rozstrzygnięciem nadzorczym z "[...]" Wojewoda "[...]" stwierdził nieważność tego zarządzenia. Organ nadzoru wskazał, że z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 1148; w skr. p.o.) wynika w sposób jednoznaczny, że można odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, o ile wystąpi szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający do podjęcia takiej decyzji, a jej formalne zakomunikowanie poprzedzi uzyskanie opinii kuratora oświaty. Kwestionowane zarządzenie wydane zostało bez uzyskania takiej opinii. Sporządzony "[...]" wniosek o wydanie stosownej opinii "[...]" Kurator Oświaty otrzymał 26 czerwca 2019 r. Opinia wydana została 4 lipca 2019 r. i doręczono ją wnioskodawcy 8 lipca 2019 r. Okoliczność ta sama w sobie przesądza o wadliwości zarządzenia. Poza tym, długotrwałej nieobecności spowodowanej chorobą nie można uznać za przypadek szczególnie uzasadniony. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 68 ust. 9 p.o., zgodnie z którym w przypadku nieobecności dyrektora zastępuje go wicedyrektor, a w szkołach, w których nie utworzono takiego stanowiska - inny nauczyciel tej szkoły, wyznaczony przez organ prowadzący. Organ nadzoru wskazał, iż jego stanowisko znajduje potwierdzenie m.in. w wyroku NSA z 15 maja 2019 r. (sygn. akt I OSK 4188/18), w którym stwierdzono, że akt odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole musi być należycie uzasadniony. Za poglądem, że w każdym przypadku zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. organ odwołujący ma obowiązek starannego uzasadnienia, przemawia także gwarancyjny charakter tego przepisu. Dodanie przez ustawodawcę w art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o. do określenia "uzasadnione przypadki" przysłówka "szczególnie", zacieśnia pole zastosowania analizowanego przepisu do sytuacji zupełnie wyjątkowych i nadzwyczajnych. W skardze pełnomocnik Gminy "[...]" wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Zarzucił naruszenie: - art. 66 p.o. - poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji uznanie, iż zarzuty podniesione w zarządzeniu nie należą do kategorii "szczególnie uzasadnionych przypadków" warunkujących możliwość odwołania dyrektora szkoły bez wypowiedzenia; - art. 10 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; w skr. u.s.g.) - poprzez uniemożliwienie organom Gminy czynnego udziału w toczącym się postępowaniu nadzorczym; - art. 7 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. - poprzez niedostateczne zbadanie przez organ nadzoru okoliczności faktycznych związanych z odwołaniem, a w konsekwencji poczynienie błędnych ustaleń w zakresie istnienia przesłanek dla uznania istnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków" warunkujących możliwość odwołania dyrektora szkoły bez wypowiedzenia. Powołując się na orzecznictwo NSA, pełnomocnik zdefiniował "szczególnie uzasadnione przypadki" jako takie, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem dyrektora, lecz decyzja o pozbawieniu dyrektora funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. Tym samym odwołanie w szczególnie uzasadnionym przypadku, powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne do zdarzeń je uzasadniających. Wskazał też na orzeczenie wydane na tle poprzednio obowiązującego stanu prawnego, wyznaczonego przepisami ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.), w którym przedstawiono pogląd, iż przedłużająca się usprawiedliwiona nieobecność w pracy w przypadku dyrektora gimnazjum jest "przypadkiem szczególnie uzasadnionym", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Zdaniem skarżącej, w analizowanym przypadku odwołanie dyrektora nie wymagało uprzedniego zasięgnięcia opinii kuratora oświaty, bowiem opinia taka jest wymagana w przypadkach szczególnie uzasadnionych, jeżeli odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego następuje w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, a więc w sytuacji odmiennej od zasady odwoływania z końcem roku szkolnego i za wypowiedzeniem. Skarżąca zarzuciła, iż stwierdzenie nieważności przedmiotowego zarządzenia godzi w samodzielność wójta zapewnioną art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, bowiem to wójt posiada kompetencje do oceny, czy zachodzą "przypadki szczególnie uzasadnione", przemawiające za odwołaniem dyrektora szkoły. Ponieważ decyzja o odwołaniu ma charakter uznaniowy, możliwe jest różne rozstrzygnięcie podobnych stanów faktycznych, a każde posiadało będzie cechę legalności. Tak wynika z orzecznictwa Sądu Najwyższego dot. przepisu art. 38 o systemie oświaty: Użyte w tym przepisie słowo "może" stanowi bowiem uprawnienie do rozważenia odwołania nauczyciela z funkcji dyrektora bez wypowiedzenia, pozostawiając decyzję w tym zakresie uznaniu organu (wyroki z 19 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 3/97 i z 9 grudnia 2003 r., sygn. akt I PK 103/03). Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały rady gminy może być wydane przez wojewodę tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. Sprzeczności takiej nie ma, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania (Wyrok WSA w Poznaniu z 29 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Po 468/06). Podtrzymując swe stanowisko, organ nadzoru w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2019 r., poz. 2167). Kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, sąd nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co wynika z art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 dalej: p.p.s.a). Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Natomiast art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna, albowiem zaskarżony akt nie został wydany z naruszeniem prawa. Materialnoprawną podstawą wydania zarządzenia zakwestionowanego przez rozstrzygnięcie nadzorcze był art. 66 ust. 1 pkt 2 p.o., stanowiący iż organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Trafnie organ nadzoru wywodził, użycie sformułowania "szczególnie uzasadniony przypadek" zawęża pole zastosowania tego przepisu do sytuacji nadzwyczajnych. Są to zdarzenia (działania lub zaniechania) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem, przy czym stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej lub oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny. Ocena, czy w konkretnej sprawie zachodzi omawiana przesłanka należy niewątpliwie do organu, który zamierza pozbawić nauczyciela dotychczasowej funkcji kierowniczej, jednakże nie jest ona swobodna i nie może przyjąć postaci arbitralnego rozstrzygnięcia. Wręcz przeciwnie obowiązkiem organu prowadzącego jest dokładne wskazanie przyczyn odwołania dyrektora w trybie analizowanego przepisu i wyczerpujące uzasadnienie trafności takiego rozstrzygnięcia, bowiem określony ustawą tryb obsadzania stanowisk dyrektorów szkół świadczy o woli ustawodawcy zapewnienia cech trwałości stosunkowi pracy na tym stanowisku. Wszelkie ingerencje w tego rodzaju stosunek, w tym odwołanie w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. traktować należy jako odstępstwo od powyższej zasady i sprowadzać się do sytuacji, które nie należą do działań codziennych, rutynowych, a dalsze pozostawanie danej osoby na stanowisku dyrektora szkoły lub placówki prowadziłoby wywołaniem negatywnych i szkodliwych skutków (wyrok WSA w Łodzi z 4 września 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 521/19). W rozpatrywanym przypadku jako powód odwołania ze stanowiska dyrektora wskazana została długotrwała choroba uniemożliwiająca sprawowanie tej funkcji, trwająca od "[...]" do dnia wydania zarządzenia, czyli "[...]". Według uzasadnienia zarządzenia, konsekwencją nieobecności było pozbawienie szkoły kierownictwa na długi okres, szczególnie w okresach strajku nauczycieli, egzaminów gimnazjalnych i egzaminów uczniów klas ósmych, a także w czasie ustalania organizacji pracy na rok szkolny 2019/2020. Skutkiem nieobecności był również brak należytego nadzoru nad kadrą dydaktyczną, na co wskazują m.in. obniżone wyniki uczniów w nauce (wyniki egzaminów końcowych w szkole podstawowej i w gimnazjum w roku szkolnym 2018/2019 poniżej średnich krajowych). Skarżąca poparła swoje stanowisko tezą wyroku NSA z 4 lipca 2017 r. (sygn. akt I OSK 553/17), zgodnie z którą przedłużająca się usprawiedliwiona nieobecność w pracy dyrektora jest "przypadkiem szczególnie uzasadnionym". Takiego stwierdzenia nie można odnosić do wszystkich przypadków. Każda sytuacja wymaga indywidualnej oceny. Wydaje się jednak, że dla uznania choroby za "szczególnie uzasadniony przypadek" nie jest wystarczające powoływanie się na czas przez jaki już dyrektor szkoły przebywała na zwolnieniu lekarskim. W ocenie sądu orzekającego w takim przypadku niezbędne jest poczynienie kroków do ustalenia, czy np. takie długotrwałe zwolnienie lekarskie już się nie kończy i nie będzie już przedłużane z uwagi na poprawę stanu zdrowia. Oczywistym jest, że możliwa jest również sytuacja odwrotna, kiedy to nie uda się ustalić jak długo długotrwała choroba może jeszcze trwać ( na skutek różnych przyczyn ) i czy w ogóle powrót do pracy będzie jeszcze możliwy. Powyższe okoliczności w tej sprawie pozostają jednak niewiadomą, dlatego też nie można było uznać długotrwałej choroby za "szczególnie uzasadniony przypadek" Należy wskazać, że "przypadki szczególnie uzasadnione" to nie sytuacje, które w subiektywnym odczuciu organu prowadzącego mają charakter szczególny, tylko takie, które obiektywnie powodują destabilizację szkoły pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym. Natomiast w zarządzeniu Wójta poza wskazaniem okresu przez jaki dyrektor szkoły przebywała na zwolnieniu lekarskim nie ma jednego faktu, który można byłoby zweryfikować w sposób obiektywny. W sytuacji gdy Wójt powołuje się na obniżone wyniki uczniów w nauce, które są poniżej średniej krajowej nie wiemy jak wielka jest to dysproporcja. Nie są znane takie porównania w odniesieniu do szkół na terenie "[...]" kuratorium, czy też pozostałych szkół w Gminie "[...]", niewiadomą pozostaje również to, czy obniżenie wyników w nauce miało miejsce tylko w roku szkolnym 2018/2019, czy jest to tendencja stała. Nie można pominąć również tego, że okoliczności, na które powołuje się Wójt dotyczą sytuacji minionych, które nie mogą uzasadniać odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Przecież strajk nauczycieli oraz egzaminy gimnazjalistów i uczniów szkół podstawowych odbywały się w znaczącej rozpiętości czasowej z dniem "[...]", kiedy to zostało wydane zarządzenie zakwestionowane następnie przez Wojewodę. Nadto gdyby nawet z teoretycznego punktu widzenia i kompletnie oderwanego od realiów rozpoznawanej sprawy przyjąć ( jak to uważa Wójt ) za właściwą podstawę prawną zwolnienia art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy, to stwierdzić należy, że wymogiem obligatoryjnym do wydania zarządzenia było zasięgnięcie opinii właściwego kuratora oświaty, wynika to wprost z powyższego przepisu ustawy. Wójt Gminy "[...]" wystąpił do "[...]" Kuratora Oświaty 26 czerwca 2019 r. o wydanie opinii, jednak wydał zarządzenie przed uzyskaniem odpowiedzi. Tymczasem w piśmie z 4 lipca 2019 r. Kurator negatywnie zaopiniował zamiar odwołania ze stanowiska dyrektora bez wypowiedzenia. Wskazał, że zgodnie z art. 68 ust. 9 p.o., w przypadku nieobecności dyrektora szkoły lub placówki zastępuje go wicedyrektor, a w szkołach i placówkach, w których nie utworzono stanowiska wicedyrektora - inny nauczyciel tej szkoły lub placówki, wyznaczony przez organ prowadzący. Faktem jest, że opinia taka nie jest wiążąca dla organu, ale wydanie zarządzenia pomimo braku opinii ( w sytuacji gdy nie upłynęło 21 dni ) dyskwalifikuje to zarządzenie, co słusznie podkreślił Wojewoda. Nieuprawniony jest pogląd skarżącej, że w rozpatrywanej sprawie odwołanie nie wymagało uprzedniego zasięgnięcia opinii z tego powodu, że obowiązek ten dotyczy wyłącznie odwołania bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego. Argument ten jest chybiony, gdyż właśnie z taką sytuacją mamy tu do czynienia. Dyrektor została odwołana bez wypowiedzenia z dniem "[...]". Nastąpiło to więc wprawdzie po zakończeniu zajęć dydaktyczno-wychowawczych, co jednak nie zmienia faktu, że rok szkolny rozpoczyna się 1 września każdego roku, a kończy dopiero 31 sierpnia następnego roku (art. 94 p.o.). Oczywiście bezpodstawny jest również zarzut naruszenia samodzielności wójta. To, iż ma on kompetencję do oceny, czy zachodzą "przypadki szczególnie uzasadnione" nie oznacza, że nie jest ona poddana kontroli organu nadzoru. Z prawdą rozmija się twierdzenie, że "decyzja o odwołaniu dyrektora (...) ma w myśl przepisów postępowania administracyjnego charakter uznaniowy", wobec czego "możliwe jest różne rozstrzygnięcie podobnych stanów faktycznych przez organ, a każde z nich posiadało będzie cechę legalności". Jak słusznie wskazał Wojewoda, wydanie zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska nie podlega regułom postępowania administracyjnego. Nie jest to decyzja administracyjna, która jest kierowana do strony przez organ administracji publicznej i przyznaje prawo lub nakłada obowiązek. Stanowi natomiast formalny wyraz woli organu stanowiącego gminy, występującego w tym wypadku w roli organu prowadzącego w odniesieniu do placówki oświatowej. Jest to zatem w istocie decyzja w znaczeniu faktycznym, podjęta wobec dyrektora szkoły przez zwierzchnika służbowego. Nie jest to rozstrzygnięcie w sensie zaprezentowanym przez skarżącą, bowiem nie mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnym, zaś przedmiotowe zarządzenie nie rozstrzyga o kwestii wyboru jednego z możliwych rozwiązań, ponieważ takiego wyboru nie ma. Na mocy art 66 ust. 1 pkt 2 p.o., wójt może tylko i wyłącznie odwołać dyrektora, jeżeli zachodzą ku temu przesłanki. Słuszne jest również stanowisko organu nadzoru w odniesieniu do zarzutu naruszenia przezeń art. 7 i 10 k.p.a. Zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.g., w postępowaniu nadzorczym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie odpowiednio. W sprawach nadzoru nad działalnością gminną przepisy te mają zatem ograniczone zastosowanie, bo jest ono przede wszystkim posiłkowe, a więc tylko dopełniające już istniejącą w u.s.g. regulację czynności postępowania organów właściwych w sprawie. Tym niemniej Wójt Gminy "[...]" został poinformowany o objęciu przedmiotowego zarządzenia postępowaniem nadzorczym pismem z 26 lipca 2019 r., w którym poza wezwaniem do przedstawienia tego aktu poproszono także o przekazanie wszelkich wyjaśnień oraz dokumentów, które w ocenie organu wykonawczego gminy mogą mieć znaczenie dla postępowania nadzorczego. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane jedynie w oparciu o te dokumenty. W tej sytuacji nie sposób czynić zarzutu nieumożliwienia skarżącej udziału w postępowaniu i niezbadania wszystkich okoliczności faktycznych. Wobec powyższego należało stwierdzić, że skarga negująca zasadność wydanego przez Wojewodę "[...]" rozstrzygnięcia nadzorczego jest niesłuszna, dlatego też Sąd oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.