I SA/Wa 2170/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W., utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta W. z [...] czerwca 2019 r. nr [...] odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia prawidłowych wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. pismem z [...] kwietnia 2019 r. zwróciła się do Prezydenta W. m.in. o zawieszenie, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, postępowania w sprawie ustalenia prawidłowych wpisów w ewidencji gruntów i budynków w zakresie władającego działką ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], położoną przy ul. [...] w Dzielnicy [...] W., do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości. Prezydent W. postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. odmówił zawieszenia postępowania wskazując, że toczące się postępowanie o zasiedzenie nie jest zagadnieniem wstępnym dla postępowania administracyjnego w sprawie wpisu władającego w operacie ewidencyjnym, bowiem brak orzeczenia w tej kwestii nie stanowi przeszkody do dokonania rozstrzygnięcia w sprawie ewidencyjnej. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego rozpoznając sprawę stwierdził, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Organ wskazał, że ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725 ze zm.) określa ewidencję gruntów i budynków, jako systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. W myśl art. 7d pkt 1 tej ustawy oraz § 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393) zadaniem starostów jest utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Utrzymanie ewidencji w stanie aktualności następuje poprzez wprowadzenie do operatu zmian, jeżeli takie zaszły, w danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Ujawnienie zmiany danych ewidencyjnych odbywa się z urzędu lub na wniosek. Jak stanowi art. 24 ust. 2a pkt 1 powołanej ustawy z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z przepisów prawa, dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4 ustawy, materiałów zasobu lub wykrycia błędnych informacji. Aktualizacja operatu ewidencyjnego ma na celu wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Organ zaznaczył, że powyższe zapisy jednoznacznie wskazują na deklaratoryjny charakter ewidencji, polegający jedynie na odwzorowywaniu informacji z aktów wydanych przez odpowiednie organy w stosownym trybie. Organ ewidencyjny nie może sam tworzyć żadnych stanów, może jedynie orzekać o wprowadzeniu zmian do rejestru w oparciu o posiadane dokumenty źródłowe ściśle określone w przepisach z zakresu geodezji i kartografii. Tym samym zdaniem organu drugiej instancji w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki do zawiesza postępowanie. Zagadnienie wstępne jest wtedy, gdy treść innego rozstrzygnięcia jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracyjny. Brak orzeczenia w sprawie o zasiedzenie nie stanowi przeszkody do dokonania rozstrzygnięcia w prowadzonej sprawie ewidencyjnej. Organ podkreślił, że przyszłe, ewentualne zmiany wskazujące na posiadane prawa do nieruchomości nie są "zagadnieniem wstępnym". Organy ewidencyjne nie mogą się kierować ewentualną perspektywą zmiany ujawnionych praw w przyszłości. Powodowałoby to wstrzymywanie się przez ten organ przed wydaniem właściwej dla ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego decyzji do czasu zmiany tego stanu w wyniku działań prowadzonych przez sąd w sprawie o zasiedzenie. Każdy nowy dokument przedłożony do organu prowadzącego ewidencję będzie stanowił podstawę do aktualizacji danych w stosownym trybie wynikającym z obowiązujących przepisów w tym zakresie. Rozstrzygnięcie sprawy przez sąd może mieć jedynie wpływ na rodzaj rozstrzygnięcia pozytywny lub negatywny dla strony skarżącej, a istotą zagadnienia wstępnego jest możliwość rozpatrzenia sprawy w ogóle. Odnosząc się do wniosku strony o przesłuchanie członka zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na okoliczność ustalenia podmiotu władającego i będącego właścicielem przedmiotowych nieruchomości organ stwierdził, że powyższe nie stanowi przedmiotu rozstrzyganego w obecnym stanie sprawy. Takie zeznania będą miały istotne znaczenie w sprawie o zasiedzenie. Dowód z przesłuchania członka zarządu na okoliczność ustalenia podmiotu władającego nie ma związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. zarzucając naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez niezawieszenie postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów podkreślając w szczególności, że organy wadliwie uznały, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania do zakończenia toczącego się postępowania sądowego o zasiedzenie w/w nieruchomości. Zdaniem skarżącej wyrok jaki zapadnie w sprawie będzie miał charakter deklaratoryjny, czyli potwierdzający nabycie z datą wsteczną. Postępowanie o ustalenie prawidłowych wpisów w zakresie władającego zależy zatem od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, a więc od tego, czy Spółdzielnia nabyła skutecznie własność gruntu przez zasiedzenie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej po rozpoznaniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. odmówiły zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia prawidłowych wpisów w ewidencji gruntów i budynków w zakresie władającego działką ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] położoną przy ul. [...] w W. uznając, że powoływana we wniosku okoliczność, tj. toczące się przed sądem powszechnym postępowanie w sprawie zasiedzenia nieruchomości, nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a tym samym nie uzasadnia zawieszenia postępowania na podstawie tego przepisu. Zdaniem Sądu stanowisko organów jest prawidłowe. Zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w powołanym przepisie należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, co oznacza, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że sprawa, której zawieszenia domaga się skarżąca Spółdzielnia dotyczy ustalenia prawidłowych wpisów w ewidencji gruntów i budynków w zakresie władającego w/w działką nr [...]. Postępowanie to prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393 ze zm.). Stosownie do treści art. 2 pkt 8 w/w ustawy ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje wskazane w art. 20 powołanej ustawy. Ma ona charakter wyłącznie informacyjno-techniczny i rejestruje stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Ewidencja gruntów i budynków podlega stałej aktualizacji dokonywanej przez starostę (jako organ właściwy do prowadzenia tej ewidencji) z urzędu lub na wniosek uprawnionych podmiotów, na podstawie dostępnych dla tego organu dokumentów i materiałów źródłowych (§ 44 pkt 2, § 45 ust. 1 w/w rozporządzenia). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z uwagi na rejestrowy charakter ewidencji, starosta nie może samodzielnie rozstrzygać kwestii będących podstawą wpisu, jak również badać lub ustalać w postępowaniu ewidencyjnym stanu prawnego danej nieruchomości. Dokonując aktualizacji ewidencji organ nie jest też uprawniony do merytorycznego kontrolowania treści dokumentów stanowiących źródło ujawnionych w niej praw, wydanych przez uprawnione do tego podmioty. Ewidencja gruntów i budynków jest zatem odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów. Wpisu dokonuje się na ich podstawie, co nie wyklucza możliwości wprowadzenia kolejnej zmiany na podstawie innych, aktualnie przedkładanych organowi dokumentów. Nie można natomiast uzależniać dokonania wpisu od zdarzenia przyszłego. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zmiana stosunków prawnych, stwierdzonych prawomocnym orzeczeniem, może ewentualnie powodować konieczność modyfikacji danych zawartych w ewidencji. Natomiast sam fakt, że zostanie wydane w przyszłości rozstrzygnięcie regulujące prawo własności określonej nieruchomości, nie stanowi okoliczności, która może być traktowana w prowadzonym postępowaniu w sprawie ustalenia wpisów w ewidencji gruntów i budynków, jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, uniemożliwiające organowi załatwienie sprawy. Słusznie zatem organy orzekające uznały, że okoliczność toczącego się postępowania o zasiedzenie działki nr [...], nie może być uznana za zagadnienie wstępne w sprawie dotyczącej aktualizacji wpisów w ewidencji gruntów i budynków w zakresie władającego w/w działką ewidencyjną położoną przy ul. [...] w W. Jak wskazano przyszłe rozstrzygnięcie w przedmiocie zmian prawa własności, nie ma wpływu na aktualną treść w ewidencji gruntów i budynków. Wydane w sprawie postanowienia organów obu instancji są więc zgodne z prawem i brak jest podstaw do ich uchylenia. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i podlega oddaleniu. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy.