I GSK 982/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w K. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1170/19 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w K. Sp. z o.o. w K. na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia 7 maja 2019 r. nr ZD/027/50/18/PL; KW-3663/19 w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu udzielenia zamówienia publicznego z naruszeniem prawa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej w K. Sp. z o.o. w K. na rzecz Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1170/19 oddalił skargę P. Sp. z o.o. w K. (dalej: skarżąca lub spółka) na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych (dalej: Prezes UZP lub organ) z dnia 7 maja 2019 r., nr ZD/027/50/18/PL; KW-3663/19 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu udzielenia zamówienia publicznego z naruszeniem prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, w której zaskarżyła orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: I. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez zaniechanie dokonania kontroli działalności organu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i oddalenie skargi, mimo że organ administracji zaniechał podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaniechał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji dopuścił się błędnej oceny dowodów i błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i stwierdzenia, że brak było przesłanek do zastosowania trybu zamówienia z wolnej ręki określonych w art. 67 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo zamówień Publicznych (dalej: p.z.p.), choć przesłanki takie wystąpiły, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy przez organ administracji doprowadziłoby do uznania, że skarżąca prawidłowo udzieliła zamówienia z wolnej ręki i w konsekwencji doszłoby do umorzenia postępowania administracyjnego; II. art. 151 p.p.s.a. z zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 202 ust. 1, art. 200 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 201 ust. 2 pkt 1 p.z.p. w zw. z art. 2 § 2 w zw. z art. 47 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r., poz. 111 ze zm., dalej: o.p.) poprzez oddalenie skargi, mimo że nałożenie kary pieniężnej na skarżącą za udzielenie zamówienia publicznego nastąpiło z naruszeniem przepisów ustawy określających przesłanki stosowania trybu udzielenia zamówienia z wolnej ręki, ponieważ skarżąca przeprowadziła postępowanie zgodnie z przepisami p.z.p., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowe zastosowane ww. przepisów prowadziłoby do uznania, że skarżąca prawidłowo udzieliła zamówienia z wolnej ręki i nie było podstaw do nałożenia kary. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes UZP wniósł o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się z przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Skarga kasacyjna - jak wprost wynika to z jej petitum - została w tej sprawie oparta wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa procesowego. Według art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji (dotyczy to zgłoszonego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzutu). Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko jedynie weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem przepisom postępowania stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Zgłoszone zarzuty nie poddawały się ocenie merytorycznej, przez co są bezskuteczne. W ramach pierwszego zarzutu wskazano pierwszoplanowo na naruszenie wynikowego przepisu art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarzut ten jest zarówno wadliwy konstrukcyjnie, jak i zawiera istotne braki w odniesieniu do jego uzasadnienia. W pierwszej kolejności wskazać wypada, że regulacje zawarte w art. 1 p.u.s.a. nie mieszczą się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ zawiera on przepisy ustrojowe wyjaśniające funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Przepisy te nie regulują bezpośrednio postępowania przed sądami administracyjnymi. Wskazują one odpowiednio na cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Do naruszenia tych przepisów mogłoby dojść, gdyby Sąd I instancji nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem (odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego), bądź wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji lub zastosował środki ustawie nieznane. Abstrahując od błędnej kwalifikacji, o której mowa powyżej zauważyć także wypada, że z uzasadnienia zarzutu w tym względzie wynika, że autor skargi kasacyjnej wyraża w niej jedynie swoje opinie polemiczne w przedmiocie ustaleń Sądu I instancji odnośnie do określenia przedmiotu sporu w sprawie oraz przyjętego do wyrokowania stanu faktycznego, co nie mogło odnieść skutku. Ponadto w uzasadnieniu tego zarzutu brak jest jakichkolwiek skonkretyzowanych rozważań, które nawiązywałyby do wskazywanych jako naruszone wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów k.p.a. (brak jest wskazania na czym miałoby polegać naruszenie wskazanych przepisów oraz uprawdopodobnienia istotności wpływu naruszeń na wynik sprawy). Skarżący kasacyjnie ogólnikowo wskazuje, że nie są prawdziwe twierdzenia Sądu I instancji, powołując się na własne oceny odnośnie zasadności zastosowania zamówienia publicznego z wolnej ręki. Taki stan uniemożliwia merytoryczne ustosunkowanie się Naczelnego Sądu Administracyjnego do zarzutu, co czyni go nieskutecznym. W odniesieniu do drugiego z zarzutów, zauważyć trzeba - niezależnie od jego częściowej wadliwości konstrukcyjnej - że w ramach jego uzasadnienia wskazano tylko, że: "jest konsekwencją naruszeń opisanych wyżej [tj. naruszeń wskazywanych w zarzucie z pkt 1 - przyp. NSA]. Uznanie, że nie było podstaw faktycznych do udzielania zamówienia z wolnej ręki w trybie art. 67 ust. 1 pkt 3 p.z.p. prowadziło do uruchomienia sankcji za nieprzestrzeganie zasad udzielania zamówień publicznych, co skutkowało nałożeniem grzywny skarżoną decyzją. Naruszenie to miało zatem bardzo istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia." Trudno uznać, że takie uzasadnienie spełnia wymogi opisane na wstępie. Nadto, skoro sama skarżąca kasacyjnie wskazała, że zarzut ten jest konsekwencją naruszeń wskazanych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej - czego, jak wyjaśniono powyżej, nie dowiedziono. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O zasądzeniu kosztów postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).