I GSK 1579/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Barbara Stukan- Pytlowany Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 1068/16 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 11 maja 2016 r. nr XXXI/754/16 w części dotyczącej § 8 ust. 3 i § 9 ust. 3 załącznika Nr 1 do uchwały w przedmiocie ustalenia opłat za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Łodzi na rzecz Wojewody Łódzkiego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 1063/16, po rozpoznaniu skargi Wojewody Łódzkiego, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z 11 maja 2016 r. nr XXXI/754/16, w części dotyczącej § 8 ust. 3 i § 9 ust. 3 zał. nr 1 do uchwały, a także orzekł o kosztach postępowania. W motywach rozstrzygnięcia Sąd podał, że zakwestionowane przez Wojewodę Łódzkiego przepisy § 8 ust. 3 oraz § 9 ust. 3 zał. nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z 11 maja 2016 r. nr XXXI/754/16 określają wysokość opłaty dodatkowej za brak biletu lub posiadanie biletu nieważnego, brak dokumentu uprawniającego do bezpłatnego lub ulgowego przejazdu, spowodowanie zatrzymania pojazdu lub zmiany trasy pojazdu bez uzasadnionej przyczyny (§ 8 ust. 3 w zw. z § 8 ust. 1 pkt 1-3 zał. nr 1 do uchwały) oraz wysokość opłaty manipulacyjnej w przypadku anulowania opłaty dodatkowej (§ 9 ust. 3 w zw. z § 9 ust. 1 zał. nr 1 do uchwały). Sąd wskazał, że kwestie związane z ustaleniem opłaty dodatkowej oraz opłaty manipulacyjnej reguluje art. 34a ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r., poz. 915; dalej: u.p.p.). Przepis art. 34a ust. 1 pkt 2 tej ustawy uregulowano sposób ustalania wysokości przysługującej przewoźnikowi opłaty manipulacyjnej, zastrzegają, że ma to miejsce z uwzględnieniem ponoszonych kosztów czynności związanych ze zwrotem lub umorzeniem opłaty dodatkowej. W ust. 2 art. 34a ustawy powyższa kompetencja została przyznana radom gmin, powiatu i sejmikowi województwa w odniesieniu odpowiednio do gminnego, powiatowego i wojewódzkiego regularnego przewozu osób. Powyższy przepis stanowi zatem upoważnienie ustawowe dla rady gminy do stanowienia prawa miejscowego w zakresie sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych. Realizacja ustawowego upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego musi mieć charakter ścisły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Ustawowe upoważnienie określone w art. 34a ust. 2 w zw. z art. 34a ust. 1 u.p.p. obejmuje wyłącznie upoważnienie do wydania przepisów określających sposób ustalania opłat dodatkowych a nie wysokość opłaty. Zdaniem Sądu pierwszej instancji upoważnienia dla ustalenia wysokości opłaty nie można wyprowadzić też z przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. Nr 5 poz. 13; dalej: u.p.t.z.). Wskazany przez Radę Miejską przepis art. 15 ust. 1 pkt 10 nie jest upoważnieniem ustawowym (delegacją ustawową) w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP, ponieważ nie spełnia wymagań zawartych w tym przepisie. Przepis ten określa jedynie zadania, jakie wchodzą w zakres pojęcia organizowania publicznego transportu zbiorowego, zaś w sprawie ustalenia opłat odsyła wprost do unormowań prawa przewozowego. Sąd podkreślił, że skoro ustawodawca wskazał w art. 34a ust. 1 u.p.p., że upoważnienie to obejmuje wyłącznie wydanie przepisów określających sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych i opłat manipulacyjnych, to brak jest podstaw do uznania, że dopuszczalne było takie konstruowanie przepisów lokalnych, aby określały one nie sposób ustalania wysokości wskazanych wyżej opłat, ale ich konkretną wysokość. Zatem ustalając kwotowo wysokość opłaty dodatkowej, w ocenie Sądu, Rada Miejska w Łodzi przekroczyła upoważnienie ustawowe wynikające z art. 34a ust. 2 w zw. z art. 34a ust. 1 u.p.p., co skutkuje stwierdzeniem nieważności § 8 ust. 3 i § 9 ust. 3 zał. nr 1 do uchwały. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Miejska w Łodzi, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r., poz. 1440, Dz.U. z 2017 r. poz. 1983 oraz Dz.U. z 2018 r. poz. 2244; dalej: u.p.t.z.) przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten nie stanowi delegacji ustawowej do ustalenia przez radę gminy wysokości opłat dodatkowych i opłaty manipulacyjnej, o których mowa w art. 34a ust. 1 u.p.p. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutem kasacyjnym. Stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku zawiera ocenę tego zarzutu. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 15 ust. 1 pkt 10 u.p.t.z. przez uznanie, że przepis ten nie stanowi delegacji ustawowej do ustanawiania przez radę gminy wysokości opłaty dodatkowej i opłaty manipulacyjnej, o których mowa w art. 34a ust. 1 u.p.p. Rada Miejska w Łodzi uznała, że art. 15 ust. 1 pkt 10 u.p.t.z. upoważnia ją do podejmowania uchwał ustalających wysokość tych opłat, a nie jak przyjął Wojewoda Łódzki i Sąd pierwszej instancji – określania sposobu ich ustalania. Wobec powyższego wypada wskazać, że samorząd gminy posiada co do zasady kompetencje prawotwórcze w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego (art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. dalej: ustawa o samorządzie gminnym). Jednak, aby akt prawa miejscowego posiadał walor przepisu prawnego powszechnie obowiązującego musi on być wydany na podstawie ustawy i w celu jej wykonania oraz mieścić się w granicach upoważnienia ustawowego, a także – być podjęty przez organ upoważniony do stanowienia prawa i należycie ogłoszony. Zgodnie z art. 94 in fine Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zatem każdorazowo podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każde upoważnienie ustawowe powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego w określonej przedmiotowo dziedzinie. Upoważnienie to może być zawarte zarówno w ustawie o samorządzie gminnym, jak i w innych ustawach lub aktach normatywnych mających równorzędne pozycje co ustawa. Ponadto, treść uchwały będącej aktem prawa miejscowego nie może być niezgodna nie tylko z przepisami Konstytucji RP, tzw. ustaw ustrojowych, określających strukturę, zadania i kompetencje poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowych organów administracji rządowej, z przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.), ale też z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Treść uchwały nie może też powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach. Mając na względzie powyższe uwagi należy stwierdzić, że poddany kontroli instancyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi odpowiada prawu. Przepis art. 15 ust. 1 pkt 10 u.p.t.z. nie upoważniał bowiem rady gminy do podejmowania uchwał w sprawie ustalania opłaty dodatkowej i opłaty manipulacyjnej, a co najwyżej wskazywał na jedno z zadań należących do organizatora publicznego transportu zbiorowego, odsyłając w tym względzie do regulacji zawartej w prawie przewozowym. Zgodnie z tym przepisem organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega w szczególności na ustalaniu opłat za przewóz oraz innych opłat, o których mowa w ustawie - Prawo przewozowe, za usługę świadczoną przez operatora w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Również takiej podstawy nie tworzył art. 34a ust. 1 u.p.p., który zawiera upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do uregulowania w drodze rozporządzenia wymienionych w tym przepisie zagadnień. Zgodnie z tym przepisem minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw żeglugi śródlądowej określi, w drodze rozporządzenia: 1) sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych pobieranych w razie: a) braku odpowiedniego dokumentu przewozu, b) braku ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do bezpłatnego albo ulgowego przejazdu, c) niezapłacenia należności za zabrane ze sobą do środka przewozu rzeczy lub zwierzęta albo naruszenia przepisów o ich przewozie, d) spowodowania, bez uzasadnionej przyczyny, zatrzymania lub zmiany trasy środka transportu - mając na uwadze zróżnicowanie wysokości opłat dodatkowych w zależności od strat poniesionych przez przewoźnika i powodu nałożenia opłaty dodatkowej; 2) sposób ustalania wysokości przysługującej przewoźnikowi opłaty manipulacyjnej, mając na uwadze ponoszone koszty czynności związanych ze zwrotem lub umorzeniem opłaty dodatkowej. Zatem, powołane przepisy (art. 15 ust. 1 pkt 10 u.p.t.z. i art. 34a ust. 1 u.p.p.) nie spełniają w pełni kryteriów, o jakich mowa wyżej. Dodatkowo należy więc wskazać na art. 34a ust. 2 u.p.p. W myśl tego przepisu, w odniesieniu do gminnego, powiatowego i wojewódzkiego regularnego przewozu osób, przepisy, o których mowa w ust. 1 art. 34a u.p.p. określają odpowiednio rady gminy, rady powiatu albo sejmik województwa, a w mieście stołecznym Warszawie - Radę miasta stołecznego Warszawy. Przepis ten czytany łącznie z art. 34a ust. 1 u.p.p. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 15 u.p.t.z. upoważnia radę gminy do wydania uchwały w omawianym zakresie. Kierując się treścią art. 34a ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.p. należy jednocześnie stwierdzić, że rada gminy nie została upoważniona, jak wywodzi wnosząca skargę kasacyjną, do ustalania opłaty dodatkowej i opłaty manipulacyjnej, a jedynie do określania sposobu ustalania tych opłat. Oznacza to, że Rada Miejska w Łodzi podjęła przedmiotową uchwałę (w § 8 ust. 3 i § 9 ust. 3) z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Ustawowe upoważnienie, jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane i realizowane ściśle. Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby akceptację wykroczenia przez radę gminy poza zakres delegacji ustawowej, co jest niedopuszczalne. Podsumowując, dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena zaskarżonej uchwały i zajęte w tym zakresie stanowisko odpowiada prawu. Poddaną kontroli sądowoadministracyjnej uchwałę podjął wprawdzie upoważniony do tego organ, tj. Rada Miejska w Łodzi, niemniej jednak nastąpiło to z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, co musiało skutkować stwierdzeniem przez Sąd pierwszej instancji nieważności uchwały w tej części. Rada Miejska w Łodzi podejmując przedmiotową uchwałę była związana granicami upoważnienia wynikającego z art. 34a ust. 1 u.p.p., a nie jak twierdzi wnosząca skargę kasacyjną treścią art. 15 ust. 1 pkt 10 u.p.t.z. Wbrew twierdzeniom wnoszącej skargę kasacyjną przepis wymieniony jako ostatni nie upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego w omawianym zakresie, a jedynie przykładowo wyjaśnia na czym polega organizowanie publicznego transportu zbiorowego, odsyłając w tym względzie do przepisów prawa przewozowego. Tym samym brak było podstaw prawnych do uznania, że art. 15 ust. 1 pkt 10 u.p.t.z. jest przepisem szczególnym w stosunki do art. 34a u.p.p. Gdyby tak było, to należałoby uznać ust. 2 powołanego przepisu za zbędny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprzeczeniem tak postawionej tezy jest chociażby zmiana tego przepisu [art. 66 pkt 11 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 Nr 5, poz. 13) z dniem 1 marca 2011 r.], która jak należy przypuszczać miała wyłącznie charakter dostosowujący, w związku z wejściem w życie u.p.t.z. Na co słusznie zwrócił uwagę w odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Łódzki. Również uzasadnieniem dla przekroczenia upoważnienia ustawowego, na co zwraca uwagę wnosząca skargę kasacyjną, nie może być to, że jedynym organizatorem gminnego publicznego transportu zbiorowego jest Miasto Łódź. Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut błędnej wykładni prawa materialnego. Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. poz. 1804 ze zm.).