II SA/Bk 718/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi G. N. i G. N. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów oddala skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. decyzją z dnia [...] lipca 2071 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzje Starosty W. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] odmawiającą wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu K. gmina N. polegającej na wykreśleniu dzierżawcy –K. S. oraz A. S. działek oznaczonych numerami: [...] o łącznej powierzchni 8,1560 ha, położonych na terenie obrębu Nr [...] K. jednostki ewidencyjnej [...] N. będących własnością G. N. oraz G. N. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne: Państwo G. i G. N. (powoływani dalej jako "Skarżący") w dniu [...] marca 2017 r. złożyli do Starostwa Powiatowego w W. wniosek o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów i budynków wsi K. , gmina N., zgodnie z załączonym dokumentem - oryginałami pism wnioskodawców do dzierżawców oraz potwierdzeniami nadania, oryginałami pisma prawnika, kserokopii aktu notarialnego Repertorium A nr [...], kserokopii księgi wieczystej. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] Starosta W., odmówił wprowadzenia wnioskowanej zmiany w aktualnym operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu K. Zdaniem organu przedstawione dokumenty nie mogą stanowić wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Organ poinformował strony, iż ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji, rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy, a zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenie sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencja gruntów. Z tym rozstrzygnięciem nie zgodzili się Skarżący zarzucając, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, w wyniku błędnych ustaleń faktycznych, polegających na ustaleniu, że umowa dzierżawy istnieje nadal między stronami, pomimo, że jest nieważna i strony jej nie respektują. Zdaniem wnoszących odwołanie organ nie ma władzy ani kompetencji do stwierdzenia, że umowa jest wiążąca dla stron, co w konsekwencji narusza prawa własności obecnych właścicieli. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji i rozpoznanie sprawy zgodnie z ich wnioskiem. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. decyzją dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności wskazał na przepis art. 2 ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne przypominając, że ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnienie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych podmiotach władających tymi gruntami, budynkami lub lokalami. W dalszej kolejności organ przedstawił zaistniały w sprawie stan faktyczny wskazując, że z dniem [...] października 2015 r. S. N. aktem notarialnym repertorium nr [...], oddał K. S. oraz A. S., w dzierżawę za podatki i czynsz dzierżawny na okres 20 lat (licząc od [...] października 2015 roku do dnia [...] października 2035 roku) zabudowaną nieruchomość rolną położoną w obrębie Nr [...] K., gmina N., oznaczoną numerami geodezyjnymi : [...] o powierzchni łącznej 8,1560 ha oraz udział do 1/3 części w niezabudowanej powierzchni nieruchomości rolnej położonej w obrębie [...] P., gmina S., oznaczonej numerami geodezyjnymi [...] o powierzchni łącznej 3,4460 ha. Wskazał też na § 10 umowy dzierżawy, w którym strony postanowiły, że w sprawach nie uregulowanych niniejszą umową zastosowanie będą miały przepisy kodeksu cywilnego. Podstawą prawną ujawnienia w operacie ewidencji gruntów przedmiotowej umowy dzierżawy z dnia [...] października 2015 były przepisy § 11 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Następnie organ wyjaśnił, że S. N. w dniu [...] marca 2016 (na podstawie aktu notarialnego rep. A Nr [...]) przeniósł na rzecz G. i G. N. własność nieruchomości rolnej z lasem o powierzchni 8,1560 ha, położonej w miejscowości i obrębie Nr [...] K. oznaczonej numerami geodezyjnymi: [...], w zamian za zobowiązanie się do świadczeń dożywotnich ustalonych w § 3 Aktu notarialnego. Nie mogąc się czytelnie podpisać, S. N. złożył tuszowy odcisk kciuka prawej ręki, obok którego jego imię i nazwisko wypisała J. K. c. J. i J. Przedmiotowe umowy zostały zgodnie z art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne przesłane Staroście. Powołując się na powyższe ustalenia organ wyjaśnił, że zgodnie z § 11 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w ewidencji wykazuje się także dane o gruntach, które są przedmiotem umów dzierżawy, oraz o dzierżawcach tych gruntów, zgłaszanych do ewidencji w związku z przepisami art. 28 ust. 4 pkt. 1, art.38 pkt 1 oraz art. 117 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2016 r. poz. 277) lub z przepisami wydanymi na podstawie art. 3, ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1613). Organ wskazał też na § 12 tego rozporządzenia, zgodnie z którym prawa osób, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt. 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, umów dzierżawy o których mowa w § 11 ust. 1. pkt. 2. Konfrontując powyższy stan prawny ze stanem faktycznym zaistniałym w sprawie organ stwierdził, że wprowadzone w operacie ewidencji gruntów i budynków zmiany zostały dokonane poprawnie, a organ I instancji nie dopuścił się naruszenia prawa. Organ II Instancji przypomniał też, że zgodnie z art. 678 w zw. z art. 694 kodeksu cywilnego w razie zbycia rzeczy najętej - wydzierżawionej nieruchomości, co miało miejsce w niniejszej sprawie, w czasie trwania dzierżawy nabywca wstępuję w stosunek dzierżawy na miejsce zbywcy. Oznacza to, iż strony postępowania (wnioskodawcy) mogą wnioskować o zmianę w ewidencji gruntów i budynków na podstawie załączonych dowodów tj. dokumentów potwierdzających np. rozwiązanie tejże umowy za porozumieniem stron. Brak takiej umowy uniemożliwia wprowadzenie w ewidencji gruntów i budynków wnioskowanych zmian polegających na wykreśleniu dzierżawcy nieruchomości składającej się z działek nr [...] o łącznej powierzchni 8,1560 ha. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyli Skarżący, żądając jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 35 § 2 kpa, w zw. z art. 75 § 1 i 2 kpa, w zw. z art. 77 § 1 i 4 kpa, w zw. z art. 80 kpa oraz w zw. z art. 8 i 11 kpa, w zw. z art. 7 kpa, poprzez uzasadnienie decyzji II instancji, które nie budzi zaufania strony, nie odnosi się do zarzutów postawionych w odwołaniu oraz dokonuje wadliwej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, poprzez brak odniesienia się do twierdzeń Skarżących, że umowa dzierżawy, której wykreślenia się domagają jest nieważna z mocy prawa, i jest nie wykonywana, czemu nie przeczą państwo S.; przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6 i 7 kpa poprzez recypowanie błędu organu I Instancji przez organ II Instancji, tj. uznanie, że: (a) stwierdzenie nieważności umowy nie jest wystarczające do zmian w dokumentach geodezyjnych oraz orzeczenie organu administracyjnego o ważności umowy; (b) pominięcie, że umowa dzierżawy nie jest wykonywana, nie zapłacono żadnych czynszów dzierżawnych, a państwo S. nie uprawiają gruntu; art. 8 kpa, w zw. z art. 7a kpa oraz 7b kpa w związku z art. 32 Konstytucji RP oraz art. 5 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji poprzez naruszenie prawa do równego traktowania przez władze publiczne, gdzie organ administracyjny domaga się dołączenia dokumentów o rozwiązaniu umowy dzierżawy z mocy prawa nieważnej; art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia, które nie zawiera żadnego merytorycznego uzasadnienia prawnego w zakresie poprzednio podnoszonych argumentów w tym braku stanowiska organu II instancji w sprawie ważności umowy dzierżawy; art. 20 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 11 ust. 1 pkt 2 i pkt. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez uznanie, że umowa z mocy prawa nieważna, czemu nie przeczą Państwo S., podlega ujawnieniu w ewidencji, a także, iż ujawnieniu podlega umowa, która nie jest wykonywana; niezastosowanie przepisów art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 Protokołu 1 do EKPCz oraz w związku z art. 41 Karty Praw Podstawowych a przez to częściowe wywłaszczenie małżonków N. skutkujące brakiem możliwości pełnego korzystania z rzeczy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z punktu widzenia powyższych zasad Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów polegających na wykreśleniu umowy dzierżawy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] października 2015 r. pomiędzy S. N. (jako wydzierżawiającym), a A. S. i K. S. (jako dzierżawcami) do działek oznaczonych numerami: [...] o łącznej powierzchni 8,1560 ha, położonych na terenie obrębu Nr [...] K., będących aktualnie własnością G. N. oraz G. N., stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101, ze zm., zwanej dalej: "p.g.i.k."). Przed przystąpieniem do oceny legalności decyzji objętych skargą konieczne jest przypomnienie istoty ewidencji gruntów i budynków w świetle przepisów ww. ustawy. Zgodnie z art. 2 pkt 8 p.g.i.k. ewidencja gruntów i budynków (katastrze nieruchomości) to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Zadanie prowadzenia ewidencji zostało powierzone starostom (art. 7d pkt 1, art. 22 ust. 1 p.g.i.k.). Sama ustawa, choć określa przedmiot ewidencji i podstawowe wymagania co do jej zawartości, nie określa zasad jej prowadzenia. Czyni to akt wykonawczy - w postaci rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016, poz. 1034, zwanego dalej: "rozporządzeniem"). Określone ustawą informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera tzw. operat ewidencyjny, składający się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (art. 24 ust. 1 p.g.i.k.). Z istoty ewidencji jako urzędowego zbioru danych na temat gruntów, budynków i lokali wynika, że może ona spełniać swoje funkcje tylko przy założeniu aktualności danych ewidencyjnych (§ 44 pkt 2 rozporządzenia). Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 i § 46 rozporządzenia). Przytoczone wyżej przepisy, kształtujące ramy prawne ewidencji gruntów i budynków wskazują, że jej rola polega jedynie na dokumentowaniu niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego i, w ograniczonym zakresie, stanu prawnego dotyczącego nieruchomości. Organy prowadzące ewidencję sprawują zatem wyłącznie funkcje ewidencyjne, dokumentacyjne, a nie są uprawnione do rozstrzygania sporów dotyczących stanu prawnego nieruchomości. Zaistnienie zatem jakichkolwiek uzasadnionych wątpliwości co do stanu prawnego nieruchomości nie pozwala na prowadzenie postępowania w trybie administracyjnym służącym aktualizacji zapisów widniejących w ewidencji. W takiej sytuacji konieczne jest wszczęcie odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym, który będzie władny rozstrzygać spory na tle stanu prawnego nieruchomości. Taki pogląd na temat funkcji ewidencji prezentuje także Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 719/07, (LEX nr 505313) NSA wskazał, że postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W razie powstania sporu, co do tego czyją własnością jest nieruchomość, ujawniona w operacie gruntów, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych". Podobny wywód można znaleźć w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1030/07 (LEX nr 496216). Przenosząc powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organy obu instancji prawidłowo odmówiły wprowadzenia wnioskowanej zmiany polegającej na wykreśleniu wpisanej umowy dzierżawy. Ze zgromadzonego materiału dowodowego bezsprzecznie bowiem wynika, że Skarżący zwrócili się do Starosty W. z wnioskiem o wykreślenie z ewidencji gruntów i budynków dzierżawców A. S. i K. S., wskazując na nieważność zawartej umowy. Tymczasem jak wynika z akt sprawy przedmiotowa umowa dzierżawy została zawarta na okres 20 lat przed notariuszem M. W., prowadzącym Kancelarię Notarialną w B. przy ul. [...] (Repertorium A Nr [...] r.) i stanowiła podstawę do dokonania stosownych zapisów w ewidencji gruntów i budynków. Zaś aktem notarialnym z [...] marca 2016 r. G. i G. N. nabyli własność nieruchomości rolnej z lasem o powierzchni 8,1560 ha, położonej w miejscowości i obrębie Nr [...] oznaczonej numerami geodezyjnymi: [...], w zamian za dożycie. W ocenie Sądu ww. umowa o dożywocie, nie spowodowała jednak, jak słusznie przyjęły orzekające w sprawie organy, wygaśnięcia wcześniej zawartej umowy dzierżawy, a w konsekwencji nieaktualność jej wpisu w ewidencji gruntów i budynków. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że zgodnie z art. 694 k.c. do dzierżawy stosuje się odpowiednio przepisy o najmie. Z art. 678 § 1 k.c. wynika natomiast, że w razie zbycia rzeczy najętej w czasie trwania najmu nabywca wstępuje w stosunek najmu na miejsce zbywcy; może jednak wypowiedzieć najem z zachowaniem ustawowych terminów wypowiedzenia. Z powyższych przepisów wynika, że nowy właściciel (posiadacz samoistny) z mocy prawa przejmuje wszelkie obowiązki oraz uprawnienia wydzierżawiającego. Oznacza to, jak słusznie wskazał organ II instancji, że pomimo, iż Skarżący nie zawierali umowy dzierżawy z A. S. i K. S., to przyjęła jej ustalenia. Wniosek zaś Skarżących o wykreślenie z ewidencji gruntów i budynków wpisu dzierżawcy (Państwa S.) świadczyć może o istnieniu sporu dotyczącego rozwiązania dzierżawy, którego rozstrzygnięcie, jak słusznie wskazał P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B., należy do sądu powszechnego. Organy orzekające nie mogły zatem, wbrew oczekiwaniom Skarżących, wejść w kompetencje sądu powszechnego twierdząc, że wygasła umowa dzierżawy. Organy właściwe w sprawach ewidencji gruntów i budynków nie posiadają bowiem uprawnień do rozstrzygania poprzez wpisy do danych ewidencji gruntów o wykreśleniu zapisu zawartej umowy dzierżawy. Jak wskazano już wyżej umowa dzierżawy może zostać rozwiązana na mocy porozumienia stron albo może zostać stwierdzona jej nieważność na drodze postępowania cywilnego. Dokument potwierdzający rozwiązanie umowy lub stwierdzający jej nieważność stanowiłby podstawę do dokonania zmian, których domagają się Skarżący. Skoro Skarżący nie przedstawili żadnych dowodów świadczących o stwierdzeniu nieważności umowy dzierżawy, ani żadnej innej umowy potwierdzającej jej rozwiązaniu, to ich wniosek o wykreślenie zawartej umowy nie zasługiwał na uwzględnienie. Stąd też organy obu instancji słusznie uznały, że umowa dzierżawy nadal obowiązuje i brak jest podstawy do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków, polegających na wykreśleniu z niej dzierżawców K. S. i jego żony A. S. Odnosząc się z kolei do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 k.p.a., stwierdzić trzeba, iż nie znajdują one usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Sądu wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło też dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, a ocena ta nie nosi cech dowolności. Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.