III SAB/Wr 1193/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Magdalena Jankowska-Szostak, Asesor WSA Anna Moskała (sprawozdawca), Marta Pająkiewicz-Kremis, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. L. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt stały oddala skargę. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. M. L. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) wniosła pismem z [...] października 2019 r. (data wpływu) skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jej wniosku z [...] czerwca 2018 r. (data wpływu) o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty doręczenia akt organowi, 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 3. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a., 4. dopuszczenie dowodu z oświadczenia M. Z. załączonego do skargi na okoliczność jego treści, a w szczególności na okoliczność, że w dniach [...] września 2018 r. i [...] września 2018 r. M. Z. przebywał pod adresem ul. [...] we W. i że nie miała miejsca w tych dniach próba doręczenia korespondencji przez listonosza a w skrzynce pocztowej nie pozostawiono awizo, 5. zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca uzasadniła wnioski, w tym wniosek dowodowy z oświadczenia M. Z. złożony na okoliczność przez skarżącą podniesioną. W uzasadnieniu skargi zaprezentowała ona swoje stanowisko, wskazując, że we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały podała swój aktualny adres, tj. ul. [...] we W. Podniosła, że mimo tego nie otrzymała żadnej korespondencji w sprawie, w której organ wzywałby ją do uzupełnienia wniosku. Skarżąca zarzuciła, że pierwszym pismem, które otrzymała od organu, było zawiadomienie z [...] października 2018 r. o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. Zdaniem skarżącej zachowanie organu naruszyło szereg zasad ogólnych k.p.a., a w szczególności tych ustanowionych przepisami art. 9 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a., jak również art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Skarżąca podniosła również, że konsekwencje pozostawienia jej wniosku bez rozpoznania są niezwykle dla niej dolegliwe, że żyje ona w ciągłej niepewności i stresie. Podkreśliła przy tym, że nie dopuściła do przedmiotowej sytuacji z własnej winy i że nie miała możliwości odpowiedzieć na wezwanie urzędu, gdyż wezwania tego nie otrzymała. Ponadto zarzuciła organowi brak rzetelności w toku niniejszego postępowania. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że prawie rok przed datą wniesienia skargi do Sądu wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt stały został pozostawiony przez organ bez rozpoznania. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku zostało bowiem wysłane na adres podany przez skarżącą. Po dwukrotnym jego awizowaniu, przesyłka została zwrócona do nadawcy. Organ podniósł przy tym, że w przypadku doręczenia zastępczego – zgodnie z treścią przepisu art. 44 § 4 k.p.a. – doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W konsekwencji - jak wywodził organ w odpowiedzi na skargę - zasadnym było uznanie, że przesyłka została doręczona skarżącej [...] września 2018 r., a więc po 14 dniach od dnia złożenia jej w placówce pocztowej Poczty Polskiej. Organ podkreślił również, że zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania zostało skutecznie doręczone skarżącej w dniu [...] października 2018 r. W odpowiedzi na nie skarżąca, działając przez pełnomocnika, złożyła ponaglenie na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., dołączając jednocześnie oświadczenie M. Z., również zamieszkującego pod adresem ul. [...] we W., że przebywał on w dniach awizowania przesyłki pod wskazanym adresem. Organ zarzucił przy tym, że skarżąca, mimo że twierdzi, że nie ponosi winy w uchybieniu terminowi do uzupełnienia braków formalnych wniosku, od dnia otrzymania zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania do dnia sporządzenia przez organ odpowiedzi na skargę nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu zgodnie z art. 58 k.p.a. Organ podniósł również, że oświadczenie M. Z. nie zostało przez niego złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność organu, w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt stały, okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Na marginesie przy tym należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W myśl przepisów art. 44 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. (§ 1) Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. (§ 2) W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. (§ 3) Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. (§ 4). Zgodnie natomiast z przepisem art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego - w sposób niebudzący wątpliwości - wynika, że [...] czerwca 2018 r. do Wojewody D. wpłynął – za pośrednictwem Poczty Polskiej - wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Pismem z [...] sierpnia 2018 r. organ wezwał skarżącą do osobistego stawiennictwa w Urzędzie Wojewódzkim oraz do przedłożenia wypełnionego w całości i ręczenie podpisanego wniosku, przedłożenia kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe, czterech sztuk fotografii skarżącej – w terminie 7 dni od otrzymania przez skarżącą wezwania. Organ pouczył przy tym skarżącą, że nieusunięcie dostrzeżonych braków wniosku skutkować będzie pozostawieniem go bez rozpoznania, jak również o treści przepisów art. 41 § 1 oraz art. 40 § 4 i § 5 k.p.a. Poinformował również skarżącą o obowiązku złożenia odcisków linii papilarnych. Przesyłka z wezwaniem skierowanym do skarżącej, jak wynika z koperty, była dwukrotnie awizowana, tj. [...] września 2018 r. i [...] września 2018 r. Nie została ona podjęta przez skarżącą, wobec czego - po zwrocie nadawcy tejże przesyłki - została ona umieszczona w aktach sprawy administracyjnej. Skarżąca nie uzupełniła braków formalnych wniosku. Pismem z [...] października 2018 r. organ zawiadomił skarżącą o pozostawieniu jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały bez rozpoznania. Zawiadomienie to zostało skierowane do skarżącej na ten sam adres, co wezwanie z [...] sierpnia 2018 r. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej, przesyłka z zawiadomieniem została doręczona [...] października 2018 r. Organ, uzasadniając pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania, podniósł, że wezwał skarżącą do osobistego stawiennictwa i usunięcia innych braków wniosku – w terminie 7 dni od doręczenia wezwania. Wskazał, że skarżąca została przez niego pouczona, iż niestawiennictwo (osobiste) w Urzędzie Wojewódzkim oraz niedostarczenie organowi wskazanych dokumentów w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Podkreślając, że zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu wskazanego w art. 44 § 1 k.p.a., tj, po 14 dniach od dnia złożenia w placówce pocztowej, organ wskazywał, że pismo z wezwaniem zostało podwójnie awizowane w dniach [...] września 2018 r. i [...] września 2018 r., a [...] września 2018 r. przesyłka została zwrócona nadawcy i umieszczono ją w aktach sprawy administracyjnej. Pismem z [...] października 2018 r. skarżąca za pośrednictwem swojego pełnomocnika wniosła zażalenie na przedmiotowe zawiadomienie z [...] października 2018 r. o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. Zostało ono przez organ, jako ponaglenie i zgodnie z właściwością, przesłane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z [...] października 2018 r., o czym poinformowano skarżącą pismem z [...] listopada 2018 r., skierowanym do pełnomocnika skarżącej. Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie skarżącej za nieuzasadnione. Organ, uzasadniając to postanowienie, podniósł, że mając na uwadze stan faktyczny w sprawie, Wojewoda zasadnie i zgodnie z obowiązującym prawem pozostawił wniosek bez rozpoznania. Podkreślił również, że przyjęcie, że braki co do wymagań formalnych nie zostały usunięte w wyznaczonym do dokonania tej czynności terminie powoduje pozostawienie żądania bez rozpoznania – bezskuteczność podania, co oznacza, że nie wywołuje ono skutku prawnego wszczęcia postępowania, zatem postępowanie w jego przedmiocie nie jest prowadzone. Wniosek pozostawia się bez rozpoznania nie tylko wówczas, gdy braki nie zostaną uzupełnione, ale i wtedy gdy uzupełnienie ich nastąpiło, jednak niezgodnie z wymaganiami organu określonymi w wezwaniu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1435/05; LEX nr 191358). Powyższe stanowisko, przytoczone przez organ, pokrywa się co do zasady w tej materii ze stanowiskiem tutejszego Sądu. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, skarżąca - do dnia złożenia skargi do Sądu - nie podjęła poza wniesieniem ponaglenia żadnej innej czynności w sprawie. Wziąwszy pod uwagę powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że w przedmiotowej sprawie administracyjnej, nie doszło do bezczynności organu, a tym bardziej nie doszło do bezczynności rażącej. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku skierowano do skarżącej na adres wskazany przez nią we wniosku. Wezwania tego skarżąca nie podjęła, mimo dwukrotnego awizowania przesyłki je zawierającej. Ma przy tym rację organ, wskazując, że jest związany treścią przepisów k.p.a., w tym również w odniesieniu do doręczania i awizowania przesyłek przez operatora pocztowego, jakim jest Poczta Polska. Operator ten zwrócił organowi, będącemu nadawcą, niepodjętą przez skarżącą przesyłkę, w której znajdowało się wezwanie do usunięcia braków wniosku. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, na kopercie znajdują się faktycznie dwie adnotacje o awizowaniu i powtórnym awizowaniu przesyłki. Wobec tego, Wojewoda, będąc związanym przepisami prawa, musiał uznać, że czynności dokonane przez Pocztę Polską w dniach [...] i [...] września 2018 r., a to próba doręczenia skarżącej przesyłki, awizowanie i powtórne jej awizowanie, były przeprowadzone przez operatora pocztowego prawidłowo zgodnie z przepisami art. 44 § 1-4 k.p.a. Uznać również musiał, że doręczenie zostało dokonane z upływem ostatniego dnia, o którym mowa w art. 44 § 1 k.p.a. (art. 44 § 4 k.p.a.). Następnie po zwrocie przesyłki do nadawcy, organ pozostawił ją w aktach sprawy administracyjnej przez umieszczenie jej w tychże. Oświadczenie M. Z., które skarżąca zaoferowała jako dowód na okoliczność jego treści, nie mogło zmienić oceny powyższej sytuacji, a to, że operator pocztowy próbował przesyłkę doręczyć a po nieudanej próbie awizował ją dwukrotnie – we wspomnianych wyżej datach. Oświadczenie M. Z. nie mogło zmienić także oceny obowiązku organu uznania, że czynności dokonane przez Pocztę Polską były zgodne z art. 44 § 1-4 k.p.a., a także odnośnie do daty uznania doręczenia za dokonane i skutku pozostawienia bez rozpoznania wniosku, którego braków w wyznaczonym terminie strona nie usunęła. Sąd nie traci przy tym z pola widzenia okoliczności podnoszonej przez organ w odpowiedzi na skargę, że przedmiotowe oświadczenie nie zostało złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Sąd zauważa również, że wraz z wezwaniem z [...] sierpnia 2018 r. organ wyraźnie i w sposób niebudzący wątpliwości co do znaczenia tej treści zawarł pouczenie o skutku nieusunięcia braków formalnych wniosku w postaci rygoru pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania. Organ wypełnił więc ustawowy obowiązek pouczenia strony postępowania administracyjnego o skutku niesunięcia przez skarżącą dostrzeżonych braków formalnych wniosku. Przy tym skarżąca nie złożyła tego wniosku osobiście, a za pośrednictwem Poczty Polskiej. Organ więc nie miał możliwości dostrzeżenia braków wniosku i doprowadzenia do ich usunięcia bezpośrednio, jak możliwe jest w przypadku osobistego złożenia przez stronę wniosku. Zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z [...] października 2018 r. również zostało wysłane przez organ na adres skarżącej wskazany przez nią we wniosku - ten sam, na który wcześniej nadano wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku. Przesyłka z zawiadomieniem z [...] października 2018 r. została skutecznie doręczona skarżącej w dniu [...] października 2018 r., co wprost wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej. Jak wynika również z akt sprawy administracyjnej, na co słusznie zwrócił uwagę organ, skarżąca – już po uzyskaniu wiadomości o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania – nie wniosła o przywrócenie terminu do usunięcia braków formalnych tegoż wniosku zgodnie z art. 58 k.p.a., nie usunęła tychże braków, nie podjęła żadnej czynności poza wniesieniem ponaglenia do organu II instancji. Sąd zauważa przy tym, że skarżąca nie złożyła u operatora pocztowego reklamacji, skoro twierdzi (również w swojej skardze), że przesyłka z wezwaniem do usunięcia braków formalnych nie była awizowana ani za pierwszym razem, ani powtórnie, a listonosz nie podjął jakiejkolwiek próby doręczenia przesyłki. W takim przypadku skarżąca mogła podjąć szereg czynności celem wyłączenia negatywnych dla niej skutków nieusunięcia braków formalnych wniosku w zakreślonym przez organ terminie. Zamiast tego, do czasu wniesienia skargi do Sądu przez prawie rok skarżąca nie podjęła żadnych – poza wniesieniem ponaglenia – czynności w sprawie. Wobec powyższego uznać należało, że w sprawie administracyjnej nie doszło do bezczynności organu. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a., których naruszenie zarzuciła skarżąca. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.