II OSK 1464/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 30 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Go 809/19 w sprawie ze skargi M.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 809/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę M.W. (skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu: I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. e p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 w zw. z art. 148 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256) dalej "k.p.a." poprzez błędną wykładnię przepisów będących źródłem norm dopełnienia i uznanie, że: a. miesięczny termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania liczony od dnia dowiedzenia się o wydaniu decyzji został przez skarżącego przekroczony, skoro decyzja Wójta Gminy z [...] grudnia 2017 r., została doręczona skarżącemu w dniu [...] grudnia 2017 r., podczas ów termin liczyć należy od dnia dowiedzenia się przez stronę, że rozstrzygnięcie stało się ostateczne; b. miesięczny termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania liczony od dnia dowiedzenia się został przekroczony, skoro decyzja Wójta Gminy z [...] grudnia 2017 r., została doręczona skarżącemu w dniu [...] grudnia 2017 r., podczas gdy tego dnia skarżący nie powziął wszelkich danych niezbędnych do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a mianowicie nie posiadł on pełnej wiedzy o treści rozstrzygnięcia ze względu na doręczenie orzeczenia niekompletnego; II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię przepisów będących źródłem norm dopełnienia co do przesłanki "dowiedzenia się od decyzji", a którą należy rozumieć w ten sposób, że oznacza ona dzień, w którym strona dowiedziała się o treści rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający złożenie wniosku o wznowienie postępowania, a nie jest zatem wcale miarodajny moment nawet doręczenia niekompletnej decyzji; III. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji do treści zarzutów i argumentacji skarżącego, zwłaszcza w zakresie zarzutu sprowadzającego się do twierdzenia, że poznanie treści rozstrzygnięcia Wójta Gminy z [...] grudnia 2017 r. nie było w pełni możliwe nie poznawszy treści integralnych elementów tego orzeczenia w postaci załączników. W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie albo na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Ponadto oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu wskazał, że ustawodawca liczy bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie od daty doręczenia decyzji lecz od dnia, w którym strona dowiedziała się o danej decyzji, tj. powzięła wiadomość o istnieniu danej decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja, zaś w orzecznictwie wskazuje się, że chodzi o takie dane, jak nazwa organu, który wydał decyzję oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. W jego ocenie za dowiedzenie się o decyzji nie można uznać powzięcia wiadomości wyłącznie o dacie jej wydania, numerze i sprawie, której dotyczy, gdyż informacje te nie mówią jej najważniejszym elemencie - rozstrzygnięciu. Wskazał, iż dowiedzenie się o rozstrzygnięciu oznacza pozyskanie wiadomości o tym, jakiej sprawy dotyczyła decyzja, czy była to decyzja pozytywna bądź negatywna, czy też w inny sposób kończąca postępowanie. Tym samym, jego zdaniem powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co może nastąpić dopiero po doręczeniu kompletnej decyzji. Podniósł, że w świetle art. 54 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) załącznik graficzny do decyzji zawierający linie rozgraniczające teren inwestycji wchodzi w zakres decyzji ustalającej warunki zabudowy, zatem powinien on zostać doręczony stronom postępowania. Wskazując na treść § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zauważył, że wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji, zatem także powinny one zostać doręczone stronie. W konsekwencji brak doręczenia powyższych załączników, nie może zostać zastąpiony domniemaniem organu co do znajomości strony tych dokumentów, wywodzonym z treści pism składanych przez stronę, zatem miarodajne winno być to, kiedy wiadomość o treści tych załączników doszła do wnioskodawcy. Podniósł, iż nie kwestionuje daty doręczenia przesyłki zawierającej sporną decyzję, ale podnosi, iż doręczenie to nastąpiło z naruszeniem art.107 § 2 k.p.a. w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., bowiem nie doręczono mu kompletnej decyzji. W jego ocenie dowiedział się on o treści i istnieniu pozostałych elementów decyzji [...] października 2018 r. - w tym stwierdzonej przez organ ostateczności tejże decyzji - a zatem wniosek o wznowienie postępowania nie został złożony z uchybieniem miesięcznego terminu, o jakim stanowi art. 148 § 2 k.p.a. Wskazując na orzecznictwo zauważył, iż okoliczność, że strona miała możliwość zdobycia informacji o pełnej treści decyzji i nie dołożyła należytej staranności w celu zdobycia tej wiadomości, jest z punktu widzenia zachowania terminu bez znaczenia. Wskazał za orzecznictwem sądów administracyjnych, iż rozważając kwestię początku biegu jednomiesięcznego terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., należy mieć na uwadze, że wznowienie postępowania w myśl art. 145 § 1 k.p.a. może nastąpić wyłącznie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, zatem podanie o wznowienie postępowania może być skutecznie wniesione najwcześniej w pierwszym dniu po dacie, w której decyzja stała się ostateczna. W żadnym więc wypadku bieg terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. nie może się rozpocząć przed ostatecznym zakończeniem zwykłego postępowania administracyjnego. W konsekwencji decyzją o jakiej mowa w art. 148 § 2 k.p.a. może być tylko taka decyzja, której służy przymiot ostateczności, zaś bieg terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania przez stronę w nim pominiętą rozpoczyna się w dniu, w którym strona ta dowiedziała się o decyzji mającej przymiot ostatecznego rozstrzygnięcia. Podniósł, że wiedzy na temat ostateczności zapadłej decyzji skarżący nie posiadał do [...] października 2018 r., gdyż nie mógł przypuszczać, iż organ I instancji uznał rozstrzygnięcie za prawidłowo doręczone i tym samym ostateczne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 w zw. z art. 148 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię przepisów. Nie można podzielić argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, że termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania należy liczyć od daty, kiedy decyzja stała się ostateczna. Zgodzić należy się natomiast z autorem skargi kasacyjnej, że wznowienie postępowania może nastąpić jedynie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną (art. 145 § 1 k.p.a.). Nie oznacza to jednak, że termin do wniesienia podania należy liczyć od daty, kiedy decyzja stała się ostateczna. Początek biegu terminu do wniesienia podania określają przepisy art. 148 § 1 i 2 k.p.a. W przypadku, kiedy podmiot wnoszący podanie powołuje się na podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), termin do złożenia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Przy czym, przez dowiedzenie się o decyzji należy rozumieć powzięcie wiedzy o samym fakcie wydania rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający złożenie podania o wznowienie. Chodzi o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., II OSK 168/18). Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji. Wystarczające jest aby strona wiedziała czego dana decyzja dotyczy (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wydawnictwo C.H. BECK s. 852 -853). W rozpoznawanej sprawie skarżącemu kasacyjnie doręczono decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] grudnia 2017 r. w dniu [...] grudnia 2017 r. Skarżący kasacyjnie okoliczności tej nie kwestionuje, lecz wywodzi, że brak załączników graficznych do decyzji uniemożliwił mu prawidłowe odczytanie treści decyzji. W przypadku braku załączników do decyzji, w ocenie skarżącego kasacyjnie, trudno uznać za równoznaczne z dowiedzeniem się o treści decyzji. Stanowiska powyższego nie można uznać za zasadne. Skarżący kasacyjnie otrzymał bowiem treść decyzji. Z tą datą powziął więc widomość czego decyzja dotyczy, jaki organ ją wydał i jakie jest rozstrzygnięcie. Niedoręczenie załączników nie przesądza o tym, że skarżący kasacyjnie nie pozyskał informacji niezbędnych do złożenia podania o wznowienie postępowania. Przepis art. 148 § 2 k.p.a. do rozpoczęcia biegu terminu do wznowienia postępowania nie wymaga bowiem doręczenia decyzji, a jedynie dowiedzenia się o decyzji. Warunek ten został w sprawie spełniony, gdyż strona dowiedziała się o decyzji w momencie jej doręczenia bez załączników. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania rozpoczął swój bieg z dniem [...] grudnia 2017 r., a co za tym idzie złożenie podania o wznowienie postepowania w dniu 17 października 2018 r. nastąpiło z uchybieniem terminu o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Powyższe rozważania przesądzają jednocześnie o niezasadności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 148 § 2 k.p.a. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji w zakresie zarzutu, że poznanie treści rozstrzygnięcia Wójta Gminy z [...] grudnia 2017 r. nie było w pełni możliwe nie poznawszy treści integralnych elementów tego orzeczenia w postaci załączników. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r., I GSK 379/20). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wziął pod rozwagę okoliczność, że decyzja z dnia [...] grudnia 2017 r. została skarżącemu kasacyjnie doręczona lecz bez załączników. Powołując się na rozumienie pojęcia "strona dowiedziała się o decyzji" zawarte w art. 148 § 2 k.p.a., Sąd doszedł do przekonania, że okoliczność ta nie miała znaczenia dla rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Należy podkreślić, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie przesądza o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Konkludując, nie ma podstaw do uznania za zasadny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.