II SA/Rz 1086/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalania gruntów -skargę oddala- Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn zm.) – dalej: "K.p.a." oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 908 z późn. zm.). Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Starosta Powiatu [...] postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...], wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie scalenia i zagospodarowanie poscaleniowego gruntów położonych we wsiach [...], w związku z wnioskiem właścicieli gruntów. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. poszerzono obszar scalenia o nieruchomości wymienione w rozstrzygnięciu, jako działki ewidencyjne położone we wsiach [...] oraz wyłączył z obszaru scalenia wsi [...] działkę nr 4485, stanowiącą własność Skarbu Państwa, pozostającą w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], Starosta zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi [...], o ogólnym obszarze 150,4585 ha, poszerzony o część gruntów wsi [...] o powierzchni 0,5570 ha oraz wsi [...] o powierzchni 6,1230 ha. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołania od powyższej decyzji wniosło Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (dalej: "skarżący") oraz WJ. Skarżący podniósł, że grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi nie podlegają procesom scalania i wymianie gruntów w rozumieniu ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Ustalenie linii brzegu winno zatem nastąpić przed przystąpieniem do prac scaleniowych. W konsekwencji właściciel gruntów pokrytych wodami – Skarb Państwa, nie może zostać obciążony dopłatą z tytułu wydzielenia gruntów o większej wartości niż przed scaleniem. WJ podniósł z kolei, że Starosta wydał decyzję z naruszeniem przepisów procesowych w tym zasad postępowania administracyjnego. Organ I instancji naruszył również przepisy prawa materialnego poprzez brak wywieszenia decyzji z dnia 29 marca 2019 r. na tablicy w budynku Urzędu Gminy [...], oraz na tablicach we wsiach wchodzących w obszar scalenia. Po rozpatrzeniu wniesionych odwołań, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2019 r., podzielając w całości stanowisko organu I instancji. Wojewoda podniósł, że w wyniku scalenia WJ wydzielono ekwiwalent gruntowy w miejscu położenia jego gruntów przed scaleniem, dostosowując granice nowych działek do układu dróg gminnych i układu działek innych uczestników scalenia. Z akt sprawy wynika natomiast, że strona, wbrew zarzutom odwołania, nie została w jakikolwiek sposób pozbawiona przysługujących praw. WJ aktywnie uczestniczył w procesie scalania gruntów. Z notatki znajdującej się w aktach sprawy wynika, że decyzja organu I instancji była wywieszona na tablicach ogłoszeń: Urzędu Gminy [...], sołtysa wsi [...] i sołtysa wsi [...] w dnach od 1 kwietnia do 15 kwietnia 2019 r. Z art. 20 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wynika, że stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się według danych ewidencji gruntów. W niniejszej sprawie, istniejący przed scaleniem rów został wyodrębniony w projekcie scalenia na terenie działek nr 4547 i 4550 obrębu [...] oraz na terenie działki nr 995 obrębu [...]. Zgodnie z § 9 ust. 3a rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393), grunt zajęty przez ciek naturalny stanowi odrębną działkę ewidencyjną w granicach linii brzegu, niezależnie od tego, czy wody w tym cieku płyną korytem naturalnym czy korytem uregulowanym odkrytym lub zakrytym. Stosownie do § 82a ust. 1 wskazanego rozporządzenia, do czasu ustalenia linii brzegu cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych na zasadach określonych w przepisach art. 15 oraz art. 15a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121) przebieg granic działek ewidencyjnych między gruntami tworzącymi dna i brzegi tych cieków, jezior i zbiorników a gruntami do nich przyległymi wykazuje się w ewidencji za pomocą danych ustalonych na podstawie wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych, a identyfikacji przebiegu tej granicy dokonano zgodnie z przepisami art. 15 ust. 1, 5 i 6 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Organ odwoławczy podniósł, że mając na uwadze powyższe brak było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji, zaś podnoszone przez skarżącego ustalenie linii brzegu może zostać dokonane w każdym czasie na wniosek podmiotu mającego interes prawny lub faktyczny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości. Zdaniem skarżącego, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem: I. art. 220 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.) – dalej: "P.w.", poprzez jego niezastosowanie i pominięcie faktu, że ustalenie linii brzegowej dla śródlądowych wód płynących może zostać dokonane wyłącznie w drodze decyzji wydanej przez ministra właściwego do spraw gospodarki śródlądowej, na wniosek podmiotu mającego interes prawny lub faktyczny, a nie poprzez poddanie gruntów procesowi scalania na podstawie przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów; II. art. 220 ust. 1, 2, 3, 4, 6 i 7 P.w. poprzez ich niezastosowanie i nieokreślenie w sposób wystarczający, w jaki sposób i na jakiej podstawie ustalona została linia brzegowa na spornym terenie; III. art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez ich zastosowanie i przeprowadzenie na ich podstawie postępowania scaleniowego, w tym ustalenie granicy pomiędzy gruntami pokrytymi wodami a gruntami do nich przylegającymi w sytuacji, gdy rozgraniczenie gruntów pokrytych wodami od gruntów przylegających oraz ustalenie linii brzegu możliwe jest wyłącznie na podstawie przepisów P.w. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyżej opisanych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna. Zakres przedmiotowy postępowania scaleniowego, prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów wyznacza jej art. 1, który stanowi, że celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Z ust. 2 pkt 9 lit. b) art. 1 cyt. ustawy wynika, że ilekroć w ustawie jest mowa o zagospodarowaniu poscaleniowy - rozumie się przez to określone w decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów prace umożliwiające objęcie w posiadanie przez uczestników scalenia wydzielonych w ramach postępowania scaleniowego gruntów polegające na korekcie przebiegu oraz poprawie parametrów technicznych urządzeń melioracji wodnych lub innych urządzeń wodnych. Przedstawiona chronologia czynności podejmowanych w ramach prowadzonego postępowania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji są zgodne z wymogami przepisów prawa procesowego i materialnego. Dlatego Sąd odstąpił od powtórzenia stanu faktycznego przyjętego do orzekania. Sad stwierdza też, że decyzja odpowiada warunkom z art. 27 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów. Z akt administracyjnych sprawy, a w szczególności szkicu polowego nr 8 i nr 9 (kart akt admin. nr 25 i 26) wynika, że w postępowaniu scaleniowym prowadzonym na działkach nr 4547 i 4550 obrębu [...] znajdują się rowy melioracyjne. Tak samo przedstawia się sprawa działki nr 995 obrębu chałupki (karta akt admin. nr 52). Mając na względzie przytoczony stan prawny Sąd stwierdza, że system urządzeń melioracji wodnych może być włączony do obszaru scalenia gruntów z możliwością dostosowania granic nieruchomości dla tych urządzeń. Organ wyznaczając obszar scalenia, na których znalazły się urządzenia scalenia nie wyznaczał linii brzegowej, lecz określił granice nieruchomości, na których znalazły się urządzenia melioracyjne. Stosownie do postanowień art. 16 pkt 65 lit. a P.w. ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach wodnych - rozumie się przez to urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w tym (...) rowy. Po myśli definicji legalnej rowu - art. 16 pkt 47 P.w. - pod pojęciem rozumie się sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ujściu. Problematykę linii brzegowej aktualnie reguluje art. 220 P.w., który poza określeniem innych organów do ustalenia linii brzegowej odpowiada w warstwie merytorycznej regulacji zawartej w art. 15 Prawa wodnego z 2001 r. (i tak np. ust. 2 odpowiada ust. 5 art. 15; ust. 3 odpowiada ust. 6 art. 15; bez zmian pozostał ust. 1 art. 220). Z tych przyczyn nadal aktualne pozostaje orzecznictwo co do ustalania linii brzegu zapadłe na podstawie Prawa wodnego z 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1238/16 (dostępny na str. cbosa) wyraził pogląd, że decyzja o ustaleniu linii brzegu stanowi wyłącznie odzwierciedlenie aktualnego stanu pokrycia gruntów wodami. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny i nie kształtuje nowego stanu prawnego gruntów pokrytych wodami oraz gruntów przyległych, a jedynie potwierdza stan faktyczny i prawny zaistniały wcześniej na skutek pokrycia gruntów wodami powierzchniowymi. Decyzja o ustalenie linii brzegu ma charakter związany w tym sensie, że organ przy jej wydawaniu jest zobowiązany wydać decyzję zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, na podstawie dostarczonego przez wnioskodawcę projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, jeśli nie stwierdzi niezgodności wniosku z przepisami prawa. NSA w uzasadnieniu wyroku odwołując się do stanowiska Sądu Najwyższego podał, że przebieg linii brzegu jest określony przepisami Prawa wodnego i wynika z procesów naturalnych, w wyniku których kształtują się dna i koryta cieków naturalnych, jak również z działalności człowieka (budowy urządzeń regulujących brzegi wód). Linia brzegu nie ma przy tym charakteru stałego, lecz może się zmieniać zarówno wskutek procesów naturalnych, jak również działalności człowieka. Zgodnie z art. 15 ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r., ustalenie linii brzegu następuje w decyzji administracyjnej. Decyzja ta kształtuje stan prawny, według którego dokonuje się następnie ustalenia przebiegu granicy między gruntami pokrytymi wodami powierzchniowymi i gruntami do nich przyległymi. Przepisy Prawa wodnego zawierają odrębne od przewidzianych w przepisach kodeksu cywilnego i przepisach regulujących postępowanie rozgraniczeniowe w odniesieniu do granicy kryteria ustalenia linii brzegu" (zob. postanowienie SN z 12 maja 2011 r., sygn. III CSK 238/10, LEX nr 964473). Zgodnie z art. 220 ust. 1 P.w. linię brzegu ustala się dla cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych. Natomiast rów melioracyjny nie jest naturalnym zbiornikiem wodnym, ani naturalnym ciekiem wodnym, chociaż następuje nim spływ wód. Z tych przyczyn nie mogły okazać się zasadne zarzuty naruszenia art. 220 Prawa wodnego, gdyż przepis ten nie był stosowany w rozpoznawanej sprawie. Z tej też przyczyny nie zostały naruszone przepisu art. 1 do 3 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów. Niezasadny jest też zarzut pełnomocnika skarżącego dotyczący ustalenia linii brzegu na podstawie rozporządzenia o ewidencji gruntów i budynków z 2001 r. Z ust. art. 220 P.w. wynika, że projekt rozgraniczenia gruntów, o którym mowa w ust. 6 (ustalenie linii brzegu), sporządza osoba posiadająca uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii, o których mowa w art. 43 pkt 1, 2 lub 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zatem przepis ten stwarza podstawę do zastosowania w postępowaniu o ustalenie linii brzegu rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z 2001 r. Ponadto z ust. 20 art. 220 P.w. wynika, że decyzja o ustaleniu linii brzegu stanowi podstawę do dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków. Z tego względu dokumentacja dla wyznaczenia linii brzegu musi spełniać kryteria dokumentacji geodezyjnej. Skoro obszar scalenia zgodnie z art. 1 może dotyczyć korekty przebiegu oraz poprawy parametrów technicznych urządzeń melioracji wodnych lub innych urządzeń wodnych, to w przypadku zmiany powierzchni nieruchomości poscaleniowej PGW Wody Polskie jest zobowiązane na takich samych warunkach jak inni uczestnicy postępowania scaleniowego partycypować w dopłatach (art. 8 i art. 11 - 13 cyt. usatwy). Ustawa o scalaniu i wymianie gruntów, ani Prawo wodne nie zawierają przepisów odnośnie wyłączeń podmiotowych lub przedmiotowych w tym zakresie. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.