II SAB/Wa 588/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Kancelarii Adwokackiej R. spółka partnerska z siedzibą w W. na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2019 r. w zakresie punktów: 1, 2, 5, 6, 7, 8 i 9 oraz punktu 3 w części dotyczącej porozumień, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz Kancelarii Adwokackiej R. spółka partnerska z siedzibą w W. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kancelaria Adwokacka R. spółka partnerska z siedzibą w W. (zwana dalej: "Spółką" bądź "Skarżącą") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] S. A. z siedzibą w [...] (zwanego dalej: "Przedsiębiorstwem") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z dnia [...] maja 2019 r. Spółka wystąpiła do Przedsiębiorstwa o udostępnienie następujących dokumentów: 1) zgłoszenia reklamacyjne lub inne o podobnym charakterze skierowane do Konsorcjum: I. S.A., B. sp. z o.o., S. sp. z o.o., A. sp. z o.o. (zwanego dalej: "Konsorcjum") w związku z dostawą i robotami budowlanymi wykonanymi w ramach Kontraktu nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. na roboty budowlane pn. "[...]"(zwanego dalej: "Kontraktem"); 2) roszczenia skierowane do Konsorcjum w związku ze zgłoszeniami reklamacyjnymi lub innymi o podobnym charakterze w związku z dostawą i robotami budowlanymi wykonanymi w ramach Kontraktu; 3) aneksy, porozumienia lub inne o charakterze podobnym zawarte do Kontraktu; 4) Kartę gwarancyjną przedłożoną przez Konsorcjum w ramach Kontraktu oraz wszelkie jej zmiany, aneksy, uzupełnienia, przedłużenia terminu obowiązywania gwarancji, o ile wystąpiły; 5) Protokół Odbioru Technicznego Obiektu sporządzony w ramach Kontraktu; 6) Protokół Odbioru Technicznego Obiektu - Likwidacja usterek dot. Konstrukcji z dnia [...] listopada 2015, sporządzony do Kontraktu; 7) Protokół Odbioru Technicznego Obiektu - Likwidacja usterek dot. Energetyki z dnia [...] listopada 2015 r. - cz. I, sporządzony do Kontraktu; 8) Protokół Odbioru Technicznego Obiektu - Likwidacja usterek dot. Energetyki z dnia [...] listopada 2015 r. - cz. II, sporządzony do Kontraktu; 9) inne niż wymienione w pkt 5) - 8) wniosku protokoły odbioru usterek i wad dotyczących robot wykonanych w ramach Kontraktu. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. Przedsiębiorstwo poinformowało, że dokumenty wymienione w punktach 1, 2, 5, 6, 7, 8 i 9 wniosku oraz w jego punkcie 3 w zakresie porozumień do Kontraktu – nie mają charakteru informacji publicznej, w związku z czym nie podlegają udostępnieniu. Jednocześnie Przedsiębiorstwo udostępniło Spółce dokumenty wskazane w punkcie 4 wniosku w postaci kopii Karty gwarancyjnej oraz w jego punkcie 3 w postaci kopii aneksu nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. W skardze z dnia 31 lipca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka wniosła o zobowiązanie Przedsiębiorstwa do rozpatrzenia wniosku w zakresie punktów: 1, 2, 3 – co do porozumień do Kontraktu, 5, 6, 7, 8 i 9, a także stwierdzenie, że bezczynność Przedsiębiorstwa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podniosła, że Przedsiębiorstwo w swojej odpowiedzi z dnia [...] lipca 2019 r. w żaden sposób nie uzasadniło, dlaczego żądane dokumenty nie podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Niezależnie od braku uzasadnienia, Skarżąca nie zgadza się z oceną, iż sporne dokumenty nie posiadają waloru informacji publicznej. W tym zakresie Spółka przedstawiła obszerne wywody, powołując się przy tym na stanowisko orzecznictwa, że dokumenty związane z realizacją zamówienia publicznego stanowią informacje o sprawach publicznych i podlegają udostępnieniu na wniosek. Niewątpliwie bowiem żądane dokumenty dotyczyły realizacji zadania publicznego w sektorze wodno-kanalizacyjnym, mającego na celu zaspokojenie potrzeb zbiorowości ze środków publicznych, w tym współfinansowanego z Funduszu Spójności UE. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc w obszernym uzasadnieniu, że dokumenty objęte odmową udostępnienia stanowiły dokumenty wewnętrzne, które – w świetle orzecznictwa – nie mają charakteru informacji publicznej. Zdaniem Przedsiębiorstwa sporne dokumenty nie są wyrazem jego ostatecznego stanowiska wobec Konsorcjum, nie przesądzają o kierunkach działania Przedsiębiorstwa, służą zgromadzeniu niezbędnych materiałów i informacji, które następnie mogą być dopiero wykorzystane w procesie decyzyjnym, jak również nie wpływają w jakimkolwiek zakresie na prawa i obowiązki stron Kontraktu. Odnosząc się do powołanych w skardze przepisów dotyczących zamówień publicznych podniesiono, że nie powinny one podlegać wykładni rozszerzającej, co prowadzi do przyjęcia, że skoro żądane przez Spółkę dokumenty nie zostały tam wskazane i nie stanowią jednocześnie dokumentów urzędowych, to nie podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; zwanej dalej: "u.d.i.p.") bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Poza przedmiotem sporu w niniejszej pozostawało to, że Przedsiębiorstwo jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Spór między stronami sprowadzał się natomiast do ustalenia tego, czy dokumenty, których udostepnienia odmówiono, stanowią informację publiczną. Przypomnieć zatem należy, że choć u.d.i.p. nie definiuje wprost pojęcia "informacji publicznej", wskazując jedynie w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, to w doktrynie i orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że "informację publiczną" stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Podkreśla się przy tym, że przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi ustawową regulację konstytucyjnej normy zawartej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, która daje obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Ponieważ wniosek Skarżącej dotyczył dokumentów związanych z realizacją Kontraktu zawartego po przeprowadzeniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, przypomnieć również należy ugruntowane już stanowisko orzecznictwa dotyczące wzajemnych relacji pomiędzy u.d.i.p. oraz ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1843; zwanej dalej: "u.p.z.p."). Przyjmuje się mianowicie, że przepisy tych dwóch ustaw pozostają w stosunku do siebie w relacji przepisu ogólnego do szczególnego. Wynika z tego, że do spraw wszczętych w trybie dostępu do informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosuje przepisy u.d.i.p. przy uwzględnieniu unormowań u.p.z.p. W szczególności chodzi tu o art. 96 ust. 3 i art. 139 ust. 3 u.p.z.p. W myśl tych przepisów protokoły i umowy w sprawach zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie podkreśla się przy tym wyraźnie, że tego rodzaju regulacja nie oznacza jednak, że inne niż umowy i protokoły dokumenty, dotyczące postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień nie zawierają informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu. Zasada jawności postępowania o udzielenie zamówienia publicznego rozciąga się również na inne dokumenty związane z postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego. Zatem z u.d.i.p. wynika także obowiązek udostępniania innych niż protokoły i umowy dokumentów posiadających walor informacji publicznej, a dotyczących postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień, skoro dostęp do informacji publicznej dotyczy sfery faktów. Ustawa ta zawiera zatem uregulowania szczególne, które należy uwzględniać przy stosowaniu trybu dostępu do informacji publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 9 października 2009 r. o sygn. akt I OSK 322/09; z dnia 27 marca 2012 r. o sygn. akt I OSK 155/12; z dnia 14 grudnia 2012 r. o sygn. akt I OSK 2208/12; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W stanie faktycznym kontrolowanej sprawy zasadne jest również odwołanie się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 9 listopada 2011 r. o sygn. akt I OSK 1372/11, zatem orzeczenia zapadłego w innej sprawie dotyczącej Przedsiębiorstwa, zgodnie z którym, skoro w art. 139 ust. 3 u.p.z.p. stwierdzono, że umowy są jawne i podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w u.d.i.p., to stan realizacji takich umów, mający odzwierciedlenie w dokumentach znajdujących się u zamawiającego, stanowi również informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Sąd kasacyjny zaaprobował przy tym pogląd sądu wojewódzkiego, zgodnie z którym, wszelkie dokumenty związane z wykonywaniem czy wykonaniem umów w sprawach zamówień publicznych, w szczególności dokumenty dotyczące złożonych zamówień, informacje o postępie prac, faktury, reklamacje, noty odsetkowe i obciążeniowe oraz dokumenty związane ze sporami pomiędzy zamawiającym a wykonawcami, posiadają walor dokumentacji urzędowej, stanowiącej informację publiczną. Dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i pkt 4 lit. a, b, c u.d.i.p., a więc tworzą informację o sprawach publicznych zgodnie z jej art. 1 ust. 1, podlegając udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych. Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy Sąd stwierdza, że informacje, o które wystąpiła Skarżąca we wniosku z dnia [...] maja 2019 r., miały walor informacji o charakterze publicznym i podlegały udostępnieniu na wniosek w trybie przepisów u.d.i.p. z uwzględnieniem regulacji szczególnych zawartych w u.p.z.p. Jak wynika z niespornego stanu faktycznego niniejszej sprawy, Przedsiębiorstwo nie udostępniło Skarżącej wszystkich dokumentów wskazanych we wniosku, informując ją pismem z dnia [...] lipca 2019 r., które z nich nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają w związku z tym udostępnieniu. Na poparcie swojego stanowiska podmiot zobowiązany nie przywołał żadnych argumentów. W konsekwencji Sąd obowiązany był stwierdzić, że do dnia wniesienia skargi Przedsiębiorstwo nie załatwiło (nie rozpatrzyło) wniosku Spółki z dnia [...] maja 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktów: 1, 2, 5, 6, 7, 8 i 9 oraz punku 3 w części dotyczącej porozumień, wobec czego dopuściło się bezczynności. Stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Przedstawione okoliczności faktyczne i przepisy prawne uzasadniają zobowiązanie Przedsiębiorstwa do załatwienia wniosku Spółki we wskazanym w wyroku terminie (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sąd stwierdził przy tym, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie była jednak rażąca. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Jak to się bowiem podkreśla w orzecznictwie, bezczynność tego rodzaju musi być rażąco nieusprawiedliwiona, a także wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne, czego w niniejszej sprawie nie można było stwierdzić. Zauważyć w szczególności trzeba, że Przedsiębiorstwo udzieliło Skarżącej odpowiedzi na wniosek w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r., załączając do niego kopie dwóch dokumentów, co pozwala przyjąć, że nieudostępnienie wszystkich żądanych dokumentów nie stanowiło całkowitego zignorowania wniosku Skarżącej, lecz wynikało z odmiennej oceny prawnej co do charakteru objętych nim informacji, a tym samym co do możliwości jej udostępnienia jako informacji publicznej. Zdaniem Sądu, niezałatwienie wniosku Spółki w ustawowym terminie nie spowodowało dla niej dotkliwych skutków. Bark jest również podstaw do przyjęcia, że Skarżącej została przez to wyrządzona jakakolwiek szkoda. Z tych samych względów Sąd nie stwierdził przesłanek do przyznania na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Końcowo wskazać należy, że Sąd nie podziela stanowiska Przedsiębiorstwa wywiedzionego w odpowiedzi na skargę, jakoby sporne dokumenty miały charakter wewnętrzny. Jakkolwiek kontrola sądowoadministracyjną nie obejmuje odpowiedzi na skargę, zaś wyrażona w niej argumentacja nie może konwalidować obowiązku informacyjnego podmiotu zobowiązanego, to wypada szerzej umotywować stanowisko Sądu w tym zakresie. Wyjaśnienia rozpocząć trzeba od przypomnienia, że choć u.d.i.p. nie posługuje się pojęciem "dokumentu wewnętrznego", to pojęcie takie zostało wypracowane w orzecznictwie na gruncie wykładni art. 6 ust. 2 u.d.i.p., który zawiera definicję "dokumentu urzędowego". Analiza dotychczas poczynionych rozważań w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwala przyjąć, że dokumenty o charakterze wewnętrznym, to dokumenty, które: (1) służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk; (2) mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu, np. analizy, opinie, sprawozdania; (3) służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu i nie są w związku z tym wiążącym wyrazem stanowiska organu; (4) mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy (zob. wyroki NSA: z dnia 15 lipca 2010 r. o sygn. akt I OSK 707/10; z dnia 18 sierpnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 851/10; z dnia 27 stycznia 2012 r. o sygn. akt I OSK 2130/11; z dnia 21 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OSK 666/12; z dnia 7 października 2015 r. o sygn. akt I OSK 1883/14; z dnia 20 września 2016 r. o sygn. akt I OSK 2649/15). Omawiana materia była również przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w uzasadnieniu prawnym do wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. o sygn. akt P 25/12 (OTK-A 2013, nr 8, poz. 122) wskazał, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Biorąc pod uwagę zaprezentowane wyżej poglądy, Sąd doszedł do przekonania, że żądane przez Spółkę dokumenty nie mogły zostać uznane za dokumenty o charakterze wewnętrznym. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że w świetle przywołanego wyżej orzecznictwa sądów administracyjnych, zasadą jest, że dokumenty wytworzone w związku z realizacją zamówień publicznych posiadają walor dokumentacji urzędowej, stanowiącej informację publiczną. Dokonana przez Sąd analiza charakteru dokumentów objętych odmową nie doprowadziła jednak do stwierdzania, by w stanie faktycznym niniejszej sprawy miał miejsce wyjątek od tej zasady. Zauważyć należy, że Skarżąca nie zwracała się o dokumenty robocze, stanowiące np. opinie, analizy czy uzgodnienia stanowisk wewnątrz Przedsiębiorstwa, lecz o dokumenty które zostały już skierowane przez Przedsiębiorstwo wobec Konsorcjum (zgłoszenia reklamacyjne, roszczenia), zatem niewątpliwie dokumenty uzewnętrznione, jak również zawarte z tym podmiotem umowy, aneksy, porozumienia, a także protokoły dotyczące realizacji zamówienia publicznego. Nie sposób zatem przyjąć, by którekolwiek z żądanych dokumentów nie przesądzały o kierunku działania Przedsiębiorstwa i nie były w związku z tym wiążącym wyrazem jego stanowiska na zewnątrz, czy też by miały charakter organizacyjny, techniczny, bądź też ogólnie rzecz ujmując, by dotyczyły wyłącznie jego spraw wewnętrznych, niezwiązanych z wykonaniem zamówienia publicznego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a i art. 151 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji wyroku. Zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych oparto na art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 4 p.p.s.a.