III SAB/Gl 300/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. L. na bezczynność Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Pismem z 21 października 2019r. skarżący A. L. wywiódł skargę na bezczynność Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej, w której zarzucił organowi przewlekłość postępowania w tym przedmiocie. W skardze wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego zakończenia postępowania i wydania decyzji. W uzasadnieniu skargi przedstawił stan faktyczny sprawy. Oświadczył, że 25 stycznia 2018 r. wniósł odwołanie od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z [...] r. odmawiającej stwierdzenia choroby zawodowej. Przyznał, że organ odwoławczy podejmował wprawdzie czynności w sprawie, lecz wszystkie one były spóźnione w świetle przepisów kodeksu podstępowania administracyjnego. Już pierwsze czynności organu, które miały prowadzić do uzupełnienia materiału dowodowego były podjęte po upływie terminu do załatwienia sprawy. Organ administracji dopiero po upływie miesiąca od daty odwołania zwrócił się do Inspektora Sanitarnego w C. o dokonanie ponownej oceny narażenia zawodowego na czynniki kancerogenne, z którymi miał kontakt w związku ze świadczeniem pracy w "A". Kolejne czynności także były podejmowane po bardzo długim namyśle. Od 26 kwietnia 2018 r. organ administracji ubiega się rzekomo o skierowanie go na dodatkowe badania, które miały być przeprowadzone przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Dopiero po upływie roku i dwóch miesięcy (pismo z 14 czerwca 2019 r.) skarżący został powiadomiony przez p.o. Dyrektora tegoż Instytutu o jego likwidacji i braku możliwości załatwienia jego sprawy. Jednocześnie poinformowano go o przekazaniu dokumentów do ŚPWIS w Katowicach oraz o tym, że właściwą jednostką będzie Instytut Medycyny Pracy w L. Po upływie kolejnego miesiąca - pismem z 15 lipca 2019 r. ŚPWIS w Katowicach poinformował go o tym, że dalsze czynności podejmie jak otrzyma akta z Instytutu w S. Już tylko porównanie dat kierowanych do niego pism wskazuje, że sposób działania organów jest wadliwy. Półtora roku trwało przesłanie dokumentów w obie strony. Żadnych badań jak dotąd (tj. do dnia sporządzenia skargi) nikt nie przeprowadził. W dniu 25 kwietnia 2019 r. skarżący skierował do Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie ponaglenie dot. przedmiotowego postępowania, a następnie - w dniu 13 maja 2019 r. skargę w tej samej sprawie. Jak sam twierdzi - nie uzyskał jednak żadnego rezultatu ani pomocy od organu wyższego stopnia. Przeciwnie, otrzymał rozstrzygnięcia, w których organ ten całkowicie usprawiedliwia działanie czy też raczej brak działania organu podległego, któremu przez blisko dwa lata nie udało się rozstrzygnąć zagadnień wstępnych. Wskazał także, że 3 lipca 2019r. skierował do organu administracji pismo, w którym m.in. domagał się podjęcia realnych działań w sprawie choroby zawodowej. Od tego czasu otrzymał już dwa postanowienia o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, ale dalej nic się w niej nie dzieje. Dodał, że z informacji telefonicznych, jakie uzyskał z Instytutu Medycyny Pracy w L. wynika, że w bieżącym roku (tj. 2019) nie jest przewidziany do żadnego badania. Konkludując stwierdził, że postępowanie organów administracji w jego sprawie stanowi przejaw obrazy wszelkich zasad postępowania administracyjnego i całkowitego lekceważenia praw obywatelskich. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przedstawiając chronologię zdarzeń w przedmiotowej sprawie stwierdził, że postępowanie w przedmiocie podejrzenia choroby zawodowej u skarżącego jest prowadzone w związku z wniesionym przez niego odwołaniem od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z [...] r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wymienionej w pozycji 17.5 wykazu chorób zawodowych - nowotwór złośliwy powstały w następstwie oddziaływania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u łudzi - nowotwór pęcherza moczowego. Odwołanie to wpłynęło do Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w K. 5 lutego 2018 r. Rozpoznając je, organ II instancji 1 marca 2018 r. zwrócił się do PPIS w C. o dokonanie ponownej oceny narażenia zawodowego na czynniki kancerogenne, z którymi skarżący miał kontakt podczas zatrudnienia w "A". W ślad za tym pismem Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny przesłał do organu I instancji pismo strony z 17 marca 2018 r. celem zajęcia stanowiska. W dniu 23 kwietnia 2018 r. do Wojewódzkiej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w K. wpłynęło pismo PPIS w C. przekazujące nową kartę oceny narażenia zawodowego. Wobec powyższego, Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny pismem z 26 kwietnia 2018 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. o skierowanie skarżącego na badanie do Instytuty Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.. Po otrzymaniu 23 sierpnia 2018 r. orzeczenia lekarskiego IMP i ZŚ nr [...] z 6 lipca 2018 r. o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, organ II instancji pismem z 29 sierpnia 2018 r. poinformował uczestników postępowania w trybie art. 10 Kpa o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. W dniu 7 września 2018 r. do ŚPWIS wpłynęło pismo skarżącego, w którym odniósł się on do orzeczenia lekarskiego IMP i ZŚ. Po analizie tego pisma strony, a także w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy organ odwoławczy zwrócił się 14 września 2018 r. do IMP i ZŚ o skierowanie zainteresowanego na dodatkowe badanie do Instytutu Medycyny Pracy w L., który ma opinię eksperta w dziedzinie nowotworów przemysłowych. W ślad za tym pismem 21 listopada 2018 r. przesłał do Instytutu w S. pismo strony z 16 listopada 2018 r. celem dołączenia do akt sprawy, natomiast stronę poinformował, iż dalsze czynności zmierzające do zakończenia toczącego się postępowania zostaną przeprowadzone po otrzymaniu opinii lekarskiej IMP w L.. W dniu 30 kwietnia 2019 r. do ŚPWIS wpłynęło ponaglenie strony na bezczynność organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie. Pismem z 7 maja 2019 r. organ przesłał powyższe ponaglenie do Głównego Inspektora Sanitarnego. Jednocześnie zwrócił się do IMP i ZŚ w S. o pilną odpowiedź zawierającą informację o terminie przesłania sprawy skarżącego do IMP w L., o co ŚPWIS zwracał się w piśmie z 14 września 2018 r. Postanowieniem z [...] r. Główny Inspektor Sanitarny uznał wniesione przez skarżącego ponaglenie za bezzasadne. W uzasadnieniu GIS wskazał na przepis art. 35 § 5 Kpa, z którego wynika, że do ustawowych terminów wyznaczonych organom na załatwienie sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Podkreślił, iż istotnym jest, aby organ przed zakończeniem postępowania zebrał w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, stosownie do art. 7 i art 77 Kpa, aby orzeczenia lekarskie i wydane do nich opinie uzupełniające były dla organu dowodami niezbędnymi do rozstrzygnięcia, gdyż organy Inspekcji Sanitarnej nie posiadając wiedzy medycznej, nie są uprawnione do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej. Przypomniał również, że okoliczności i czas wykonania czynności diagnostyczno-orzeczniczych przez lekarzy orzeczników poszczególnych placówek medycznych pozostają poza sferą możliwego oddziaływania przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Do organu wpłynęło także pismo z 14 maja 2019 r. p.o. Dyrektora IMP i ZŚ w S., w którym poinformowała ona, iż w związku z m. in. krytyczną sytuacją finansową i kadrową, zaprzestano działalności Oddziału Chorób Zawodowych, a niezałatwione odwołania zostaną zwrócone. ŚPWIS ustalił, iż z niewyjaśnionych przyczyn jednostka orzecznicza nie przekazała dokumentacji strony do IMP w L. (dokumentacja została przekazana wraz z pismem z 14 września 2018 r.), co więcej nie powiadomiła o powyższym organu, ani też nie zwróciła akt postępowania z wyjaśnieniem zaistniałej okoliczności oraz podaniem przyczyn odmowy przesłania sprawy do Instytutu w L.. Akta postępowania choroby zawodowej strony zostały ostatecznie zwrócone ŚPWIS 18 lipca 2019 r., a pismem z 19 lipca 2019 r. organ przesłał tę dokumentację do IMP w L. z prośbą o pilne wydanie uzupełniającej opinii bądź nowego orzeczenia lekarskiego w przypadku rozpoznania choroby zawodowej. W odpowiedzi na zarzuty stawiane przez skarżącego ŚPWIS wyjaśnił, iż o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, aczkolwiek obok przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego terminów zobowiązujących do wydania w sprawie rozstrzygnięć co do jej istoty ( art. 35 § 1 - 3 kpa) uwzględnić należy także stopień jej zawiłości oraz postawę stron tego postępowania. Przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych prezentujących stanowisko analogiczne do przedstawionego przez organ. Oświadczył, że w niniejszej sprawie strona była na bieżąco informowana o toczącym się postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, biorąc w nim czynny udział. ŚPWIS zwrócił się o skierowanie niniejszej sprawy do Instytutu w L. w celu uzyskania pełniejszych wyjaśnień oraz analizując zarzuty jakie stawiał skarżący postępowaniu diagnostyczno- orzeczniczemu w IMP i ZŚ w S. Organ miał także na uwadze schorzenie zainteresowanego oraz fakt, iż IMP w L. ma opinię eksperta w dziedzinie nowotworów przemysłowych. ŚPWIS podkreślił, iż nie ma wpływu na procedowanie jednostek diagnostyczno-orzeczniczych, gdyż są one niezależne od organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a termin wydania opinii orzeczniczej nie jest określony w przepisach prawa. Organ odwoławszy nie miał również jakiejkolwiek wiedzy o fakcie nie skierowania sprawy skarżącego w stosownym czasie do IMP w L. przez IMP i ZŚ w S. Nie został o powyższym poinformowany, nie zostały mu również zwrócone akta postępowania z wyjaśnieniem przyczyn takiej odmowy. Po odzyskaniu akt 18 lipca 2019 r., już następnego dnia ŚPWIS przesłał dokumentację strony bezpośrednio do IMP w L. z prośbą o pilne wydanie opinii uzupełniającej. Aktualnie organ oczekuje na odpowiedź z tej jednostki orzeczniczej. Podkreślił, iż IMP w L. pozostał jedyną placówką diagnostyczno-orzeczniczą II stopnia w Polsce, kompetentną do wypowiadania się w sprawach chorób zawodowych, co powoduje wydłużenie czasu związanego z wydaniem przez lekarzy stosownego rozstrzygnięcia, a w postępowaniu administracyjnym przekłada się na niemożność załatwienia spraw w terminach określonych w art. 35 Kpa. ŚPWIS podniósł, że zwrócił się pismem z 14 sierpnia 2019 r. do Głównego Inspektora Sanitarnego o wsparcie relacji z IMP w L., przesyłając również listę spraw, które z uwagi na zawieszenie działalności Instytutu w S. nie doczekały się rozstrzygnięcia i zostały przekazane do Instytutu w L. Dodał też, że czas trwania postępowań w sprawach chorób zawodowych uległ wydłużeniu także w wyniku likwidacji IMP i ZŚ w S., a zatem z przyczyny niezależnej od organów inspekcji sanitarnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Na wstępie Sąd rozważał czego w istocie dotyczy skarga strony: przewlekłości postępowania organu czy też jego bezczynności. Jednak wobec jednoznacznego sformułowania wyrażonego w tytule skargi i pisma z 13 maja 2019r. skierowanego do GIS oraz stwierdzenia, że GIS usprawiedliwia "brak działania organu podległego", przyjął że skarżący zarzuca organowi bezczynność w załatwieniu jego wniosku o stwierdzenie choroby zawodowej. Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W świetle przepisu art. 37 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje się, że bezczynność ma miejsce wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie je podjął, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji lub innego aktu. Analizując zasadność tego zarzutu Sąd doszedł do przekonania, że załatwienie sprawy skarżącego istotnie trwa zbyt długo, tym niemniej nie jest to równoznaczne z koniecznością stwierdzenia bezczynności organu, którego działania skarga dotyczy. Przedłużony okres załatwienia sprawy został bowiem spowodowany dążeniem organu do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i zgromadzenia wszystkich istotnych dowodów. Zauważyć bowiem należy, że odwołanie strony wpłynęło do organu odwoławczego 5 lutego 2018r. a pierwsze zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem organ wystosował do strony 29 sierpnia 2018r. i w tym czasie organ II instancji uzyskał nie tylko ponowną ocenę narażenia zawodowego (o którą wystąpił 1 marca 2018r. czyli przed upływem miesięcznego terminu od wypływu odwołania), ale także – 23 sierpnia 2018r. – orzeczenie lekarskie o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej (o które wystąpił 26 kwietnia 2018r., po uzyskaniu nowej karty narażenia 23 kwietnia 2018r., a więc po trzech dniach od jej uzyskania). Trudno zatem stwierdzić, aby w tym czasie organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku strony. Jednak skoro 7 września 2019r. organ otrzymał pismo strony, w którym zgłosiła ona zarzuty do orzeczenia lekarskiego IMP i ZŚ organ prawidłowo podjął działania w celu ustosunkowania się do nich przez lekarzy specjalistów, na których opiniach opiera się wydając orzeczenia odnośnie chorób zawodowych, gdyż sam nie posiada stosownej wiedzy medycznej. W tym celu organ zwrócił się 14 września 2018r., - a zatem po upływie 7 dni od wpływu pisma strony - do IMP i ZŚ o skierowanie strony na dodatkowe badania do IMP w L. Natomiast IMP i ZŚ nie podjął żadnych działań w sprawie, a akta strony zostały zwrócone do organu dopiero 18 lipca 2019r., a zatem po 10 miesiącach od ich przekazania, podczas których nic się w sprawie nie działo. W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zachodzi właśnie przypadek opóźnień wynikających z przyczyn niezależnych od organu tj. z działania IMP i ZŚ w S.. Stan, kiedy sprawa pozostaje bez biegu przez 10 miesięcy jest niewątpliwie ze wszech miar naganny, tym niemniej zauważyć należy, że ŚPWIS nie jest organem nadrzędnym w stosunku do IMP i ZŚ i nie ma żadnej mocy sprawczej ani instrumentów prawnych do wyegzekwowania od IMP i ZŚ sporządzenia orzeczenia lub opinii uzupełniającej w określonym terminie. Z drugiej strony organ zasadnie wystąpił do kompetentnej placówki o ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych przez stronę w piśmie, jakie wpłynęło do organu 7 września 2018r. W ocenie Sądu zasada szybkości postępowania, jakkolwiek bardzo istotna, nie może być uznana za nadrzędną, w szczególności za znajdującą prymat nad zasadą prawdy obiektywnej. Celem postępowania administracyjnego nie jest bowiem załatwienie sprawy szybko, lecz załatwienie jej poprawnie, tj. zgromadzenie całego materiału dowodowego, wyjaśnienie wszelkich wątpliwości i wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia na podstawie takiego kompletnego materiału dowodowego. Zatem organ występując do IMP i ZŚ podejmował działanie w interesie strony, miał bowiem na względzie tylko zapewnienie stronie rzetelnego postępowania i wyjaśnienie wszelkich podnoszonych przez nią okoliczności, mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Nadto zauważyć należy, że ze swej strony organ podejmował działania w celu przyśpieszenia załatwienia sprawy i sporządzenia opinii, w tym także takie, do których przepisy Kpa go nie obligują. W tym celu pismem z 14 sierpnia 2019r. wystąpił do Głównego Inspektora Sanitarnego z wnioskiem o przyśpieszenie załatwienia sprawy. Wreszcie podnieść trzeba i to, że po odzyskaniu akt z IMP i ZŚ 18 lipca 2019r. zostały one przesłane do Instytutu w L. już w dniu następnym. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że z uzyskanych przez niego informacji telefonicznych wynika, że nie jest przewidziany do przeprowadzenia badania w roku 2019. Sąd odwołuje się do przedstawionych wyżej wyjaśnień, a sprowadzających się do tego, że placówki medyczne prowadzące orzecznictwo w zakresie chorób zawodowych są instytucjami niezależnymi od Państwowych Wojewódzkich Inspektorów Sanitarnych, którzy na ich działania nie mają wpływu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie dopatrzył się bezczynności w działaniu organu, zatem na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.