I OSK 961/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 29 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Po 687/19 w sprawie ze skargi D. C. na postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P. z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. C. na rzecz Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 15 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Po 687/19, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił skargę D. C. na postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P. z [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Na mocy powyższego postanowienia Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w P., w oparciu o art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania D. C. od pisma Dyrektora Zakładu Karnego w K. z [...] kwietnia 2019 roku znak: [...] uznanego przez skarżącego za decyzję administracyjną. W tym piśmie poinformowano skarżącego, że organ nie dysponuje wnioskowaną przez niego informacją publiczną polegającą na podaniu, ile razy od 1 stycznia 2019 r. do 15 marca 2019 r. funkcjonariusze Służby Więziennej w Zakładzie Karnym w K. stosowali prewencyjnie wobec osadzonych środki przymusu bezpośredniego. W ocenie Sądu pierwszej instancji Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w P. prawidłowo uznał, że odwołanie od pisma Dyrektora Zakładu Karnego w K. z [...] kwietnia 2019 r. jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i zasadnie zastosował przepis art. 134 k.p.a. Dyrektor Zakładu Karnego w K. wyraźnie wskazał w nim, że nie posiada informacji publicznej żądanej przez skarżącego. Wyjaśnił przyczyny takiego stanu rzeczy z powołaniem się na podstawy prawne. Przedmiotowe pismo nie wyrażało stanowiska o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w jakimkolwiek zakresie lub o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie. Zawierało zatem treść, dla której przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p." nie przewidywały formy decyzji administracyjnej. Skargę kasacyjną złożył D. C., zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił naruszenie: I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu postanowienia Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P. z [...] czerwca 2019 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania pomimo naruszenia przez ten organ: 1. art. 134 k.p.a. polegającego na nieprawidłowym stwierdzeniu przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P. niedopuszczalności odwołania, podczas gdy odwołanie od decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej wynika ex lege, a niewydanie w tym przedmiocie orzeczenia odbiera skarżącemu kasacyjnie możliwości złożenia stosownego środka odwoławczego i ochrony swoich konstytucyjnie zagwarantowanych praw w przedmiocie uzyskania informacji publicznej; 2. art. 37 § 6 k.p.a. polegającego na błędnym rozstrzygnięciu sprawy i nieorzeczeniu co do meritum, a także niewypowiedzeniu się w przedmiocie zwłoki w rozpoznaniu sprawy przez organ pierwszej instancji i Sąd pierwszej instancji, pomimo naruszenia przez ten organ art. 16 u.d.i.p. polegającego na niewydaniu stosownej decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia żądanej przez skarżącego kasacyjnie informacji publicznej, w sytuacji gdy brak wydania takiej decyzji pozbawił D. C. o możliwości wykorzystania środków odwoławczych, o których mowa w u.d.i.p., podczas gdy pismo procesowe skarżącego kasacyjnie skierowane do Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w P. powinno być również przez organ odwoławczy traktowane jako ponaglenie do wydania decyzji; II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu postanowienia Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P. z dnia [...] czerwca 2019 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania pomimo naruszenia przez ten organ art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie przez organ administracji publicznej, a także brak odniesienia się w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji, że udzielenie informacji publicznej nie jest sprawą administracyjną, podczas gdy ustawa o dostępie do informacji publicznej wprost stanowi, że do postępowania w przedmiocie spraw związanych z informacją publiczną stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a także sprawa z zakresu dostępu do informacji publicznej zarówno podmiotowo, przedmiotowo jak i funkcjonalnie powinna zostać zakwalifikowana jako sprawa administracyjna. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także przyznania wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej udzielonej skarżącemu kasacyjnie z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ II instancji powinien przyjąć, że złożone przez stronę pismo może de facto stanowić ponaglenie w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. Powinien zatem w pierwszej kolejności ustalić, co strona miała na myśli. Podkreślono, że sam organ administracji publicznej nie jest władny do określenia, czy pismo było odwołaniem, czy też ponagleniem. Zamiar strony winien być ustalony poprzez wystosowanie wezwania, w którym nakazanoby określenie, czy strona miała zamiar ponaglić organ, czy też odwołać się od aktu zawartego w piśmie Dyrektora Zakładu Karnego w K. Ponadto w ocenie autora skargi kasacyjnej żądana we wniosku informacja miała walor informacji publicznej, zaś organ, do którego skierowano żądanie, jest organem administracji publicznej, a co za tym idzie jest obowiązany do udostępnienia rzeczonej informacji. W sprawie spełnione są zatem warunki zastosowania art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie organu zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie można się zgodzić z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 134 k.p.a. ponieważ Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował postanowienie organu stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Postanowienie to jest prawomocne. Postanowienie takie wydał Dyrektor OSW w P., które stało się w niniejszej sprawie przedmiotem skargi do sądu pierwszej instancji. Nie budzi wątpliwości, że jedną z przyczyn niedopuszczalności odwołania jest nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, np. nieistnienie decyzji administracyjnej, od której wniesiono odwołanie. Organ w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 26 marca 2019 r., pismem z 4 kwietnia 2019 r. odpowiedział wyraźnie, że nie dysponuje wnioskowaną informacją i wyjaśnił dlaczego, z powołaniem się na podstawy prawne. Organ nie wyraził stanowiska o odmowie udostępnienia tej informacji w jakimkolwiek zakresie lub o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie. Pismo to zawierało treść, dla której przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewidują formy decyzji administracyjnej. Wydanie decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej czyniłoby ją nieważną. Stosownie bowiem do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p., forma decyzji przewidziana została tylko dla odmowy udostępnienia informacji publicznej i umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Należy tu wyjaśnić, że do udostępnienia informacji publicznej organ zobowiązany jest stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., tylko gdy jest w posiadaniu takiej informacji. Zatem pisemne wyjaśnienie, że nie posiada żądanej informacji nie jest odmową udostępnienia informacji. Organ może odmówić udostępnienia informacji tylko, gdy ją posiada. Wówczas obowiązany jest wydać decyzję. Twierdzenia autora skargi kasacyjnej oparte są na błędnym założeniu, że sprawa z wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest sprawą administracyjną, do której stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego. Tymczasem stosownie do treści art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się tylko do decyzji, o których mowa w cytowanym już art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Skoro, jak już wyżej podano, organ nie posiadał żądanej informacji, to nie mógł zastosować przepisów k.p.a. i wydać decyzji. Zatem prawidłowo poinformował wnioskodawcę pismem, że nie posiada żądanej informacji. Wobec tego, że organ nie wydał decyzji, to oczywistym jest, że wnioskodawca nie mógł wnieść odwołania. W tej sytuacji wniesione odwołanie, było niedopuszczalne. O czym, stosownie do art. 134 k.p.a., prawidłowo orzekł organ drugiej instancji. Sąd pierwszej instancji kontrolując zaskarżane postanowienie nie był uprawniony do ustalania, czy rzeczywiście organ nie posiada tych informacji. Kwestia ta może być przedmiotem oceny sądu administracyjnego w sprawie na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, powołującego się na to, że nie posiada żądanej informacji. Zatem, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, skarżący nie jest pozbawiony możliwości dochodzenia ochrony swoich konstytucyjnie zagwarantowanych praw. Oczywiście bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 37 § 6 k.p.a. i art. 16 u.d.i.p. Zarzut ten oparty jest na twierdzeniu, że odwołanie z dnia 23 kwietnia 2019 r. było w istocie ponagleniem. Zdaniem Naczelnego Sąd Administracyjnego organ drugiej instancji, prawidłowo uznał pismo z dnia 23 kwietnia 2019 r. za odwołanie. Po pierwsze, treść tego pisma była jednoznaczna. Pismo to co prawda zostało zatytułowane jako skarga, ale w jego podtytule podano, że jest to skarga "od decyzji Dyrektora ZK K. z dnia [...].04. 2019 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej". Także w uzasadnieniu tego pisma jasno wskazuje się przedmiot zaskarżenia tj. decyzję a nie bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku. Ponadto z urzędu jest wiadomym, że skarżący jest osobą formułująca znaczne ilości wniosków o udostępnienie informacji publicznej i inicjującym wiele postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych, zatem te podstawowe procedury są mu znane. Po drugie, wszystkie czynności organów zostały wykonane z zachowaniem ustawowych terminów. W szczególności Dyrektor ZK K. odpowiedziała na wniosek w terminie 4 dni. Zatem ponaglenie nie miałoby żadnych podstaw faktycznych. Jak już wykazano wyżej, organ nie był zobowiązany do wydania decyzji, zatem nie naruszył art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Został on powielony ze skargi. Tymczasem organ w zaskarżonym postanowieniu, nie twierdził, że "udzielenie informacji publicznej nie jest sprawą administracyjną". Natomiast Sąd pierwszej instancji odniósł się do tak postawionego zarzutu, w ten sposób, że wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie organ nie mógł zastosować przepisów k.p.a. ponieważ nie posiadał żądanej informacji a w konsekwencji ni mógł wydać decyzji o odmowie udostępnienia tej informacji. Jak już wyjaśniono wyżej, stanowisko Sądu pierwszej instancji jest oczywiście trafne. Na zakończenie należy podkreślić, że spełnienie w niniejszej sprawie kryteriów podmiotowych i przedmiotowych nie jest wystarczającymi przesłankami do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w sytuacji jej nieposiadania (art. 3 ust. 3 u.d.i.p.). Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu, ograniczających się do wynagrodzenia radcy prawnego, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a., przy czym wniosek o przyznanie prawa pomocy stosownie do art. 254 § 1 p.p.s.a. składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.