IV SA/Wa 2570/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska sędzia WSA Alina Balicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skarg E. W. i M. P. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem nr [...], z [...] sierpnia 2019 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., po rozpoznaniu zażaleń E.B. i M.P. od postanowienia Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Pismem z 24 kwietnia 2017 r. M.P. oraz E.B. wystąpiły do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość oznaczona aktualnie jako działka nr [...] o powierzchni 3,5448 ha, położona w miejscowości [...], gmina [...] w powiecie [...], województwo [...], objęta księgą wieczystą o numerze KS1 [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...], stanowiąca uprzednio część nieruchomości należącej do S.B. nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wojewoda [...] postanowieniem z 25 kwietnia 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia, że zespół dworsko - parkowy poł. w [...] nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej uznając, że wnioskodawczynie, które powołują się na spadkobranie po S.B., nie udokumentowały, że był on właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dniu wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a w konsekwencji tego nie wykazały, że legitymują się interesem prawnym upoważniającym do wszczęcia postępowania zgodnie z ich żądaniem. Zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r. złożyły wnioskodawczynie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznając zażalenia wskazał, że wnioskodawczynie kwestionują legalność przejęcia na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 3, poz. 13 ze zm.) części nieruchomości, która przed jej przejęciem na rzecz Skarbu Państwa była własnością S.B., według ich stanowiska. Tym samym w realiach badanej sprawy interes prawny wnioskodawczyń należy wykazać poprzez udowodnienie, że ich poprzednikowi prawnemu przysługiwało prawo własności do nieruchomości położonej w miejscowości [...] bezpośrednio przed jej przejęciem na rzecz Skarbu Państwa, tj. na dzień 12 września 1944 r. Dowodem na okoliczność wykazania prawa własności do nieruchomości jest odpis prowadzonej dla niej księgi wieczystej. W przypadku nie odnalezienia księgi wieczystej, tak jak w przedmiotowej sprawie, za dowód potwierdzający prawo własności może posłużyć np. akt notarialny lub inny uznany prawem dokument, na mocy którego dokonano przeniesienia (ujawnienia) prawa własności do nieruchomości. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że w przedmiotowej sprawie zgromadzono następujące dowody odnoszące się do stanu własnościowego nieruchomości w miejscowości [...]: "ewidencję nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi z dnia 6 IX 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, województwo[...], powiat [...]", w treści której jako właściciel nieruchomości [...] wskazany został S.B.; pismo Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] .02.1945 r., informujące, że na terenie gromady [...] znajduje się budynek mieszkalny dworski, byłego majątku S.B., w którym Zarząd Gminy Narodowej w [...] projektuje urządzić szkołę; wykaz majątków leśnych wchodzących w skład Nadleśnictwa [...], w którym jako były właściciel majątku [...] figuruje S.B. - pozycja 13; wykaz wielkiej własności cz I, pod pozycją 12 figuruje S.B., [...]; wykaz majątków podlegających parcelacji, powiat [...] , przy nazwie majątku [...] pod pozycjami 3, 4, 5 wymienieni zostali: S.B., J.B., M.B.. W rubryce uwagi wpisano: Podział majątku przeprowadzony na podstawie prawomocnego orzeczenia Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...].03.1939 r. - gospodarstwo prowadzone wspólnie; kwestionariusz przebiegu podziału: nazwa majątku [...], dotychczasowy właściciel S.B.; wykaz nieruchomości ziemskich, Powiatowy Urząd Ziemski w [...], nazwa majątku pod pozycją 20: [...], nazwisko i imię właściciela: S.B.; wykaz orientacyjny nieruchomości ziemskich, o których mowa w art. 1 pkt 4 dekretu z dnia 28 listopada 1945 r. o przejęciu niektórych nieruchomości ziemskich na cele reformy rolnej i osadnictwa, pod liczbą porządkową nr 10, w rubryce "nazwa obiektu imię i nazwisko właściciela" wpisane zostało: [...],[...] M.B.; W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dokumentom tym można przypisać co najwyżej walor dowodowy sprowadzający się jedynie do uprawdopodobnienia prawa własności. Jednakże interes prawny wywodzony z prawa własności, nie może być oparty na prawdopodobieństwie, ale musi znajdować potwierdzenie w dokumencie wydanym przez organ do tego uprawniony. Nie jest też dopuszczalne ustalanie prawa własności do nieruchomości na podstawie "innych dowodów", w sytuacji gdy istnieją instrumenty prawne do potwierdzenia prawa własności. Wobec braku wymaganych dokumentów stwierdzających prawo własności do nieruchomości na datę wejścia w życie dekretu, ustalenie prawa do nieruchomości objętej żądaniem może mieć miejsce przed sądem powszechnym poprzez wniesienie powództwa o ustalenie prawa, na podstawie art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego. Z opisanych powyżej dokumentów wynika, że nieruchomość w miejscowości [...] mogła być przedmiotem współwłasności, która mogła być następnie zniesiona. Dlatego tym bardziej konieczne jest udowodnienie, że część nieruchomości, do której zgłoszone zostało roszczenie przez wnioskodawczynie pochodzi z nieruchomości S.B. W okolicznościach niniejszej sprawy wobec braku wykazania interesu prawnego do działki objętej żądaniem postępowanie administracyjne nie zostało skutecznie wszczęte. Gdy tytuł prawny do określonej nieruchomości jest okolicznością relewantną dla sprawy, objęta jest ona zakresem postępowania dowodowego i wymaga potwierdzenia w sposób właściwy w obowiązującym porządku prawnym. Potwierdzenie takie nie polega jednak na samodzielnym ustaleniu przez jakikolwiek organ administracji, komu przysługiwało prawo własności do nieruchomości ale na uzyskaniu dokumentu sądowego (notarialnego) poświadczającego prawo własności. Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie powoduje, że organ administracji w oparciu o zebrany materiał dowodowy może ustalać, czy w sytuacji braku stosownego dokumentu, zebrany materiał daje podstawę do przyjęcia komu i kiedy przysługiwało prawo własności. Prawo własności jest tytułem cywilnoprawnym i podlega ustaleniu we właściwej procedurze cywilnej. Brak jest podstaw do czynienia samodzielnych ustaleń w tym zakresie przez organy administracji, a w konsekwencji powyższego chybione są zarzuty wadliwej oceny materiału dowodowego w niniejszej sprawie. W konsekwencji powyższego, organ uznał, że skoro wnioskodawczynie nie wykazały interesu prawnego, który kreowałby ich przymiot strony, a podjęte przez organ administracji działania w celu weryfikacji legitymacji wnioskodawczyń nie przyniosły pozytywnego rezultatu, to postanowienie Wojewody [...] z 25 kwietnia 2018 r. odpowiada prawu. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2019 r. wniosły E.B. i M.P. Skarżące zaskarżonemu postanowieniu zarzuciły naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i art. 76 § 1-3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 61 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę przedstawionych i zebranych w sprawie dokumentów mających na celu wykazanie, że S.B. (poprzednik prawny skarżących) w dniu wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej był właścicielem nieruchomości, której dotyczy wniosek i stwierdzenie, że zebrane w sprawie dowody w zakresie prawa własności S.B. są niewystarczające, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że skarżące nie wykazały, że mają interes prawny we wszczęciu postępowania w sprawie, a zatem nie są jego stroną i błędne przyjęcie, że organ I instancji w związku z ww. prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, gdy tymczasem zebrane w sprawie liczne dokumenty urzędowe i ich prawidłowa ocena jednoznacznie potwierdzają, że S.B. w dacie wejścia w życie dekretu był właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości [...], a tym samym skarżące jako jego następczyni prawne mają interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, a zatem wszczęcie postępowania w żądanej sprawie jest konieczne. Wobec powyższego, skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość oznaczona aktualnie jako działka nr [...] o powierzchni 3,5448 ha, położona w miejscowości [...], gmina [...] w powiecie [...], województwo [...], objęta księgą wieczystą o numerze [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...], stanowiąca uprzednio część nieruchomości należącej do S.B. nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w związku ze złożonym wnioskiem przez skarżące o jego wszczęcie. Zasadą jest, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). W rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.). Statuując w art. 61a k.p.a. instytucję odmowy wszczęcia postępowania, ustawodawca wyodrębnił etap wstępny postępowania administracyjnego, w którym organ bada czy postępowanie ze względów podmiotowych lub przedmiotowych może być w ogóle wszczęte. W przeciwieństwie do etapu merytorycznego rozpoznawania sprawy organ nie orzeka co do istoty żądania podmiotu wnoszącego podanie, lecz przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek wstępnej kontroli uprawnienia wnoszącego podanie do bycia stroną w postępowaniu. W sytuacji, gdy podmiot wszczynający postępowanie nie ma przymiotu strony, organ powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Oznacza to, że już na etapie wszczęcia postępowania organ, kontrolując legitymację procesową podmiotu wnoszącego podanie, ma obowiązek określić, czy wnoszący podanie posiada interes prawny, ponieważ jest on podstawowym elementem określającym stronę. Przepis art. 61a k.p.a. odwołuje się zatem do obiektywnego pojęcia strony, wedle którego o statusie strony decyduje brzmienie przepisów prawa materialnego. Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu, należy ustalić według norm prawa materialnego. Natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakieś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Należy zatem na wstępie zaznaczyć, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., aby pozwalał uznać osobę za stronę postępowania administracyjnego, musi być normatywny, obiektywny, aktualny, własny, indywidualny, realny i konkretny (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2010, s. 271; D. Całkiewicz, Interes prawny jako podstawa legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym, "Studia Prawnoustrojowe" 2010, t. 13, s. 84–86; A.S. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008, s. 79). W niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że interes prawny w postępowaniu dotyczącym decyzji orzekającej o niepodpadaniu nieruchomości lub jej części pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r., skarżące mogą oprzeć na wykazaniu, iż ich poprzednikowi prawnemu przysługiwało prawo własności do nieruchomości objętej wnioskiem bezpośrednio przed jej przejęciem na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu o reformie rolnej. Zgodzić się należy z oceną organu dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, że żaden z nich nie stanowi dowodu prawa własności Stanisława Borkowskiego do nieruchomości objętej wnioskiem. Dowodem takim może być np. wypis z księgi wieczystej, akt notarialny, orzeczenie sądowe. Natomiast zapisy dotyczące prawa własności, znajdujące się w dokumentach wytworzonych w procesie związanym z przeprowadzeniem reformy rolnej, jak wskazał organ, jedynie uprawdopodabniają prawo własności, ale nie stanowią dowodu stwierdzającego prawo własności do nieruchomości. Wbrew stanowisku skarżących, w aktach sprawy znajduje się dokument zatytułowany "Wykaz majątków podlegających parcelacji" opatrzony datą 16 listopada 1944 r., w którym w stosunku do majątku [...] zostało wpisanym trzech właścicieli: S.B., J.B. i M.B.. W uwagach zapisano: "Podział majątku przeprowadzony na podstawie prawomocnego orzeczenia Starostwa pow. w [...] z dn. [...] 1939 [...]. – Gospodarstwo prowadzone wspólnie". Wobec powyższego należy uznać, że skarżące jako następczynie prawne S.B., wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie znalazł podstaw do uznania zasadności zarzutów podniesionych w skardze i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 119 pkt 3 ww. ustawy sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.