III SAB/Gd 4/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi G. S. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie bezczynności w sprawie dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Pismem z dnia 2 grudnia 2017 r. G. S. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej także: "organ odwoławczy") w sprawie dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków (wniosek z dnia 25 lipca 2014 r.). Skarżący wniósł o stwierdzenie, że prawie trzyletnia bezczynność organu ewidencyjnego i brak należytego nadzoru ze strony organu wyższego stopnia nad aktualizacją ewidencji, w związku ze zmianami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z końca 2013 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie domagał się ukarania [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz organu I instancji (Starosty) grzywną w maksymalnej wysokości przewidzianej ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."). W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie przedstawiając chronologię czynności związanych z rozpoznaniem wniosku skarżącego z dnia 25 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w sprawie dotyczącej rozpoznania jego wniosku z dnia 25 lipca 2014 r., skierowanego do Starosty, dotyczącego wpisania głównej funkcji budynku do ewidencji gruntów i budynków. Na wstępie należy wyjaśnić, że w przypadku kontroli działalności w sprawach skarg na bezczynność przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność lub przewlekłość organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu(art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma, więc na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Z powyższego przepisu wynika zatem, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność. Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on być w bezczynności. W ocenie Sądu taka właśnie sytuacja ma miejsce w kontrolowanej sprawie. Jak wynika bowiem z wyjaśnień organu, znajdujących odzwierciedlenie w przekazanych wraz z odpowiedzią na skargę aktach sprawy wniosek z dnia 25 lipca 2014 r., wniesiony przez J. i G. S., dotyczył dokonania wpisu w ewidencji gruntów i budynków atrybutu głównej funkcji budynku położonego w S. na działce nr [...] gmina L., którego są właścicielami, poprzez wprowadzenie zapisu: "budynek jednorodzinny - 11110.Dj" lub "inny budynek mieszkalny jednorodzinny - 1110.In". Przede wszystkim należy wskazać, że Starosta jeszcze przed złożeniem ww. wniosku, bowiem w dniu 9 czerwca 2014 r. zmianą o nr [...] obr. S. dokonał aktualizacji danych dotyczących przedmiotowego budynku w sposób zgodny z określonym we wniosku żądaniem, tj. określając jako główną funkcję budynku – "budynek jednorodzinny". Jako podstawę dokonania zmiany z dnia 9 czerwca 2014 r. Starosta wskazał operat pomiarowy o numerze [...] ([...]), który został przyjęty do zasobu w dniu 5 czerwca 2014 r. Ponieważ jednak - jak wyjaśnił organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę - właściciele budynku nie otrzymali od organu ewidencyjnego zawiadomienia o wprowadzeniu do rejestru ww. zmiany nr [...] S., przez co byli nieświadomi bezzasadności swojego wniosku z dnia 25 lipca 2014 r., to organ I instancji zarejestrował w dniu 14 sierpnia 2014 r. pod numerem zmiany [...] obr. S. wniosek państwa S., a w trybie czynności materialno-technicznej dokonał operacji wykreślenia i ponownego wpisania do rejestru tej samej funkcji głównej budynku - "budynek jednorodzinny - 1110.Dj". Następnie, w okresie od 29 września 2014 r. do 18 maja 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego prowadził postępowanie nr [...] pierwotnie zainicjowane przekazaniem przez Starostę pisma J. S. z dnia 26 września 2014 r. (które wówczas zinterpretował, jako zażalenie na niezałatwienie sprawy innego wniosku strony w terminie, tj. wniosku z dnia 1 sierpnia 2014 r.). W trakcie tego postępowania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego objął nadzorem sprawę ww. wniosku, a ostatecznie podejmował rozstrzygnięcia w sprawie zażaleń, rozpatrywał skargi na Starostę oraz badał przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ ewidencyjny. W związku z rozpatrywaniem jednej ze skarg w dniu 22 kwietnia 2016 r. włączył do akt sprawy m.in. kopię zawiadomienia o dokonaniu zmiany nr [...] obr. S. (zmiana ta jednak nie była przedmiotem rozpoznania organu odwoławczego, gdyż skarga jej nie dotyczyła). Następnie pismem z dnia 19 sierpnia 2016 r. skarżący zażądał od Starosty wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "stwierdzenia na podstawie jakiego dokumentu z przyjętego w dniu 5 czerwca 2014 r. operatu pomiarowego [...] ([...]) dokonano wpisu oznaczenia głównej funkcji wskazanego wyżej budynku, ze wskazaniem, że oczekuje niezwłocznego załatwienia sprawy". Starosta pismem z dnia 29 sierpnia 2016 r. wezwał stronę do sprecyzowania treści żądania zawartego we wniosku, a skarżący dnia 14 września 2016 r. wyjaśnił, że żąda wydania decyzji administracyjnej. Postanowieniem z dnia 20 września 2016 r. (nr [...]) Starosta odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. W następstwie zażalenia skarżącego organ odwoławczy postanowieniem z dnia 9 listopada 2016 r. uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (podstawą do uchylenia postanowienia Starosty był brak odpowiedniego podpisu pod tym postanowieniem). Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2016 r. (nr [...]) Starosta ponownie odmówił wszczęcia postępowania wskazując na brak podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wskazania dokumentu będącego podstawą zmiany ewidencyjnej nr [...] obr. S. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia 24 stycznia 2017 r. (nr [...]) utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie Starosty, pouczając jednocześnie Starostę o obowiązku rozpatrzenia wniosku i udzielenia rzetelnej odpowiedzi w sprawie wskazania dokumentu stanowiącego podstawę zmiany ewidencyjnej w odpowiedniej formie. Wobec zalecenia organu wyższego stopnia Starosta w piśmie z dnia 20 lutego 2017 r. poinformował skarżącego o przeprowadzonych w rejestrze ewidencyjnym zmianach dotyczących budynku położonego w S. na działce nr [...], natomiast zgodnie z dalszymi zaleceniami organu odwoławczego, Starosta pismem z dnia 10 kwietnia 2017 r. przesłał organowi wyższego stopnia wyjaśnienia w sprawie, a jednocześnie postanowił wszcząć postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia głównej funkcji budynku. W konsekwencji decyzją z dnia 10 lipca 2017 r. (nr [...]) Starosta z urzędu orzekł o zmianie oznaczenia funkcji głównej budynku nr [...] położonego na działce [...] obręb S. Gminy [...] z "budynek jednorodzinny - 1110.Dj" na "dom letniskowy -1110.D1". Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 31 października 2017 r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 10 lipca 2017 r. Decyzja ta jest przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, z której to Sąd zarządzeniem z dnia 5 stycznia 2018 r. (sygn. akt III SA/Gd 6/18) wyłączył do odrębnego rozpoznania niniejszą skargę na bezczynność. Z przedstawionych okoliczności i przebiegu sprawy wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego każdorazowo ustosunkowywał się do pism otrzymywanych ze strony skarżącego, przy czym w pismach tych skarżący nie podnosił zarzutu braku wszczęcia przez Starostę postępowania dotyczącego rozpoznania jego wniosku z dnia 25 lipca 2014 r. Z tego też powodu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie mógł przedsięwziąć działań nadzorczych w stosunku do Starosty związanych z brakiem wszczęcia postępowania w sprawie przedmiotowego wniosku z dnia 25 lipca 2014 r., gdyż sprawa ta przed wystosowaniem do Starosty pisma z dnia 10 marca 2017 r., w którym to organ wyższego stopnia zobowiązał Starostę do "ponownego, wnikliwego przeanalizowania dowodów zmian [...] w zakresie funkcji przedmiotowego budynku", nie była wcześniej przedmiotem jego rozpoznania (w piśmie tym organ odwoławczy zwrócił uwagę, że jego decyzja z dnia 12 sierpnia 2013 r., nr [...], która została wymieniona przez Starostę jako podstawa wprowadzonej zmiany, dotyczyła skorygowania funkcji podstawowej budynku, a nie funkcji głównej, która jako atrybut budynku została wprowadzona znowelizowanym w 2014 r. rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Wszelkie bowiem pisma dotyczące niezałatwienia wniosku G. S. z dnia 25 lipca 2014 r. były kierowane jedynie do Starosty. Pomimo tego wskazać należy, że to w istocie wskutek uwag [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (pismo z dnia 10 marca 2017 r.), Starosta wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, które zakończone zostało decyzją z dnia 10 lipca 2017 r. orzekającą w przedmiocie (zmiany) oznaczenia głównej funkcji budynku nr [...] położonego na działce nr [...] obr. S. Gminy L., a i w tej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, jako organ odwoławczy, wypowiedział się także w formie decyzji administracyjnej z dnia 31 października 2017 r. (nr [...]), w której orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty. W toku postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, stosowanie do art. 36 § 1 k.p.a. zawiadamiał strony postępowania, tj. G. S. i J. S., o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a ostatecznie decyzja kończąca postępowanie została wydana w "przedłużonym" terminie wskazanym w pismach: z dnia 19 września 2017 r. oraz z dnia 25 września 2017 r. (nr [...]), bowiem w dniu 31 października 2017 r. Istniejące w sprawie okoliczności faktyczne, jak też przedstawiona sekwencja podejmowanych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego działań związanych z wnioskowanym przez skarżącego oznaczeniem w ewidencji gruntów i budynków funkcji głównej dla budynku zlokalizowanego na działce nr [...], prowadzi do wniosku, że organ nie pozostaje w bezczynności. Abstrahując od faktu, że w istocie stan ewidencji gruntów i budynków na dzień złożenia przez skarżącego wniosku (tj. na 25 lipca 2014 r.) o wpisanie głównej funkcji ww. budynku do ewidencji gruntów i budynków odzwierciedlał w istocie żądanie strony (na podstawie zmiany o nr [...] obr. S. z dnia 9 czerwca 2014 r.), a niezależnie od tego Starosta ponownie pod numerem zmiany [...] obr. S. w dniu 14 sierpnia 2014 r. dokonał "analogicznej zmiany" w ewidencji, to sprawa związana z oznaczeniem głównej funkcji budynku o nr [...] położonego na działce nr [...] obr. S. Gminy L., została już ostatecznie rozstrzygnięta i zakończona w administracyjnym toku instancji. To natomiast, w jaki sposób – w odczuciu skarżącego - sprawa ta została zakończona, tj. jej merytoryczne rozstrzygnięcie, nie podlega ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu. Przypomnieć należy, że celem skargi na bezczynność jest spowodowanie (wymuszenie) wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego działania w postaci prawnej decyzji, postanowienia, aktu lub podjęcia określonej czynności, tak więc w ramach skargi na bezczynność sąd nie bada sprawy merytorycznie. Sąd nie ocenia bowiem merytorycznie istoty sprawy i nie dokonuje oceny trafności wydawanych w niej rozstrzygnięć. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się jedynie do badania, czy organ dopuścił się bezczynności, natomiast badanie istoty sprawy pozostaje domeną sądu rozpoznającego skargę na rozstrzygnięcie organu kończące dane postępowanie administracyjne czyli w niniejszej sprawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 31 października 2017 r. (nr [...]) utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 10 lipca 2017 r. (nr [...]) orzekającą o zmianie oznaczenia funkcji głównej budynku nr [...] położonego na działce [...] obręb S. Gminy L. z "budynek jednorodzinny - 1110.Dj" na "dom letniskowy -1110.D1", które to zostały objęte skargą zarejestrowaną pod sygn. akt III SA/Gd 6/18. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a. należało orzec, jak w sentencji.