III SA/Lu 454/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie: WSA Robert Hałabis (sprawozdawca) WSA Anna Strzelec Protokolant: Asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]; II. przyznaje adwokatowi J. K. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę [...]zł ([...]), w tym [...] zł [...]) podatku od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. W dniu [...] sierpnia 2013 r. skarżąca M. D. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o przyznanie pomocy materialnej na okres roku szkolnego 2013/2014 w formie stypendium szkolnego dla jej dzieci: P. D., P. D., R. D. oraz A. D.. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. (nr [...]) Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. odmówił M. D. przyznania świadczenia w formie stypendium szkolnego na okres od [...] września 2013 r. do [...] czerwca 2014 r. dla wszystkich z dzieci (P. D., P. D., R. D. oraz A. D.). Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącą odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. (nr [...]) utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Na skutek wniesionej skargi wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2014 r., wydanym w sprawie sygn. akt [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność powyższej decyzji oraz decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2013 r. w części dotyczącej odmowy przyznania stypendium szkolnego P. D. i P. D., zaś w pozostałej części skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że decyzje organów obu instancji w części dotyczącej odmowy przyznania stypendiów szkolnych P. D. i P. D. wydane zostały z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie. Z przepisów art. 90d ust. 1 i art. 90n ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2019 r. poz. 1481, z późn zm. – dalej jako "u.s.o.") wynika, że osobą uprawnioną do stypendium jest uczeń, a nie jego rodzice, którzy mogą złożyć wniosek o przyznanie świadczenia tylko wówczas, gdy uczeń jest małoletni. Wraz z osiągnięciem przez ucznia pełnoletności jego rodzice tracą legitymację do wnioskowania o przyznanie świadczenia na rzecz ucznia oraz w jego imieniu i mogą go reprezentować tylko na podstawie pełnomocnictwa. Skarżąca niemal od początku postępowania występowała w sprawie jako pełnomocnik – na podstawie pełnomocnictw złożonych w dniu [...] sierpnia 2013 r. – pełnoletnich synów P. D. oraz P. D.. Organy obu instancji błędnie skierowały do skarżącej decyzję odmawiającą przyznania stypendium P. D. oraz P. D., wskazując na nią jako na wnioskodawczynię. W rzeczywistości była ona jedynie pełnomocnikiem każdego z dwóch wymienionych wnioskodawców, których sprawy powinny być rozpatrzone jako odrębne sprawy administracyjne. W części dotyczącej zaś odmowy przyznania stypendium R. D. oraz A. D. Sąd uznał natomiast, że organ prawidłowo ustalił miesięczną wysokość dochodu na osobę w rodzinie wnioskodawczyni, będącą jednocześnie wysokością dochodu w rodzinie uczniów, których dotyczył wniosek o przyznanie stypendium szkolnego. Treść art. 8 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1818, z późn. zm.) wskazuje, że zarówno obciążenia pomniejszające przychód (ust. 3), jak i przychody, których nie wlicza się do dochodu (ust. 4), są katalogami zamkniętymi. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. skarżąca wniosła o wznowienie postępowania m.in. w sprawie "odmownej decyzji w sprawie przyznania na wniosek M. D. stypendium szkolnego dla P. D., R. D., P. D. i A. D. na okres 2013/2014". W piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. skarżąca zwróciła się do organu z prośbą o potraktowanie wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. jako wniosku o "unieważnienie" wymienionych w nim decyzji na podstawie art. 156 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2013 r., a decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. (nr [...]) umorzyło to postępowanie. Organ przywołał wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt [...], i powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że jeżeli decyzja lub postanowienie było przedmiotem skargi do sądu, to oddalenie przez sąd administracyjny skargi zamyka drogę administracyjną w zakresie stwierdzenia nieważności co do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, ponieważ oddalenie skargi oznacza, że podlegająca kontroli sądowej decyzja jest zgodna z powszechnie obowiązującym prawem i nie narusza zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Kolegium wskazało, że mając na uwadze powołany wyrok WSA w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2014 r. (sygn. akt [...]), oddalający skargę od decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2013 r. w części dotyczącej uprawnień do spornego świadczenia na R. D. i A. D. na okres od [...] września 2013 r. do [...] czerwca 2014 r., to brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. Wobec powyższego, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. organ uznał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i zasadne było jego umorzenie. Skarżąca M. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uwzględnienie. W uzasadnieniu skargi podniosła, że podczas całego postępowania działała jako pełnomocnik pełnoletnich synów. Nie zgodziła się również z wyliczonym przez organ dochodem rodziny i zaliczeniem do niego zasiłku pielęgnacyjnego, dodatku mieszkaniowego oraz zasiłków rodzinnych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. (nr [...]) o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2013 r. (nr [...]) zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy była decyzja z dnia [...] lipca 2019 r., którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło wszczęte na wniosek skarżącej M. D. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2013 r., odmawiającej przyznania świadczenia w formie stypendium szkolnego na okres od [...] września 2013 r. do [...] czerwca 2014 r. dla jej synów: R. D. oraz A. D.. Kolegium argumentowało, że wobec prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie oddalającego skargę na powyższą decyzję, brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i w związku z tym zasadne było umorzenie wszczętego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Dlatego w przypadku żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, w tym postepowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie, czy żądanie pochodzi od strony. Stroną jest zaś – zgodnie z art. 28 k.p.a. – każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dla ustalenia, kto w konkretnym postępowaniu jest stroną, podstawowe znaczenie ma zatem kwestia istnienia interesu prawnego, przez który należy rozumieć występowanie związku między indywidualnymi prawami i obowiązkami określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja tych uprawnień i obowiązków. Stroną jest więc podmiot, który swoje żądanie opiera na konkretnej normie prawa materialnego, stanowiącej podstawę interesu prawnego. Norma ta pozwala podmiotowi wywodzącemu z niej interes prawny domagać się ochrony przed jego naruszeniem i uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. W sytuacji gdy organ uzna w ramach omawianych czynności, że podanie pochodzi od strony i zachodzą wszystkie pozostałe przesłanki dopuszczalności postępowania nieważnościowego (czyli nie ma prawnych przeszkód do jego prowadzenia), organ obowiązany jest to postępowanie wszcząć. Ustalenie natomiast, że podanie z żądaniem stwierdzenia nieważności zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, powinno prowadzić do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Według powyższego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Z kolei w sytuacji, gdy przymiot strony podmiotu wnioskującego o unieważnienie decyzji budzi wątpliwości, bądź ustalenie tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, konieczne jest wszczęcie postępowania z wniosku tego podmiotu i dopiero w ramach tak uruchomionego postępowania, dokonanie analizy w tym zakresie. W przypadku stwierdzenia po podjęciu stosownych czynności procesowych, że w dacie wszczęcia postępowania wnioskodawca nie miał przymiotu strony, organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W wyroku z dnia [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że z przepisu art. 90d ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2019 r. poz. 1481, z późn. zm. – dalej jako "u.s.o.") wynika, że osobą uprawnioną do stypendium jest uczeń, a nie jego rodzice, którzy zgodnie z art. 90n ust. 1 pkt 1 ustawy, mogą złożyć wniosek o przyznanie świadczenia tylko wówczas, gdy uczeń jest małoletni. Wraz z osiągnięciem przez ucznia pełnoletności, jego rodzice tracą legitymację do wnioskowania o przyznanie świadczenia na rzecz ucznia oraz w jego imieniu. Po osiągnięciu pełnoletniości, o ile uczeń (słuchacz) nie jest ograniczony w zdolności do czynności prawnych, tylko on jest uprawniony do złożenia wniosku inicjującego stosowne postępowanie administracyjne. Rodzic ucznia może go reprezentować tylko na podstawie pełnomocnictwa. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należy przypomnieć, że skarżąca wnosiła o przyznanie pomocy materialnej na okres roku szkolnego 2013/2014 w formie stypendium szkolnego dla R. D. oraz A. D.. Ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło skarżącej przyznania świadczenia dla obu wymienionych jej synów. Od początku postępowania skarżąca występowała w sprawie jako przedstawiciel ustawowy małoletniego A. D., który był stroną postępowania o przyznanie stypendium oraz we własnym imieniu jako wnioskodawczyni ubiegająca się o przyznanie świadczenia swojemu małoletniemu dziecku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt [...] W tej samej roli skarżąca występowała w postepowaniu zwyczajnym oraz wznowieniowym w przypadku syna R. D.. Należy jednak zauważyć, że z dniem [...] kwietnia 2015 r. R. D. stał się pełnoletni i z tym dniem skarżąca utraciła nie tylko legitymację do reprezentacji ucznia, jako jego przedstawiciel ustawowy, ale także własną legitymację wynikającą z art. 90n ust. 2 pkt 1 u.s.o. do złożenia skutecznego wniosku o przyznanie świadczenia, a tym samym legitymację do bycia stroną postępowania o przyznanie świadczenia, w tym także w trybach nadzwyczajnych dotyczących tego postępowania. W aktach sprawy brak jest również pełnomocnictwa udzielonego przez R. D. skarżącej do reprezentowania go w niniejszej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło powyższej okoliczności mimo tego, że kwestia kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanie stypendium szkolnego była szczegółowo wyjaśniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpoznający skargę skarżącej na decyzję organu odmawiającą przyznania stypendium szkolnego na okres 2013-2014 roku dla P. D. i P. D. (zob. powoływany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt [...]). Na każdym etapie postępowania administracyjnego podstawowym obowiązkiem organu było zbadanie, czy żądanie pochodzi od strony. W rozpoznawanej sprawie organ nie wywiązał się z tego obowiązku i nie ustalił, czy M. D. wnioskująca o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji posiadała legitymację do złożenia takiego wniosku w niniejszej sprawie. Powyższe uchybienie uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją postanowienia o wszczęciu postępowania z dnia 10 czerwca 2019 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."). Jeżeli bowiem organ nie poczynił odpowiednich kroków w celu ustalenia legitymacji strony żądającej wszczęcia postępowania, to ma miejsce naruszenie przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę poczynione wyżej uwagi, dokona oceny charakteru, w jakim skarżąca występowała w niniejszej sprawie i w oparciu o wyniki tej oceny podejmie stosowne rozstrzygnięcie sprawy. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – obowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 10 czerwca 2019 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w przepisach art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 18). Ich wysokość obejmuje wynagrodzeniu ustanowionego dla strony adwokata z urzędu, powiększone o podatek od towarów i usług.