I SA/Wa 626/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Monika Sawa Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi B. D., M. D. i M. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania Prezydenta [...], uchylił punkt pierwszy decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2017 r., nr [...] i w tym zakresie orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyły B. D., M. D. i M. Z.. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] kwietnia 1974 r., nr [...], wydaną przez Urząd [...], wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość [...], stanowiącą własność E. D.. Zgodnie z treścią uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej część nieruchomości [...] wywłaszczono z przeznaczeniem pod budowę centrum usługowo-handlowego w osiedlu mieszkaniowym [...], natomiast pozostałą część [...] pod projektowaną ul. [...]. E. D. pismem z [...] października 1999 r., złożonym do Kancelarii Starostwa Powiatu [...], zwrócił się o wydanie decyzji zwrotowej na działkę wywłaszczoną w latach 70-tych pod budowę Domu Towarowego, [...]. Nieruchomość objęta decyzją wywłaszczeniową z [...] kwietnia 1974 r. stanowi [...] własność [...], co potwierdza decyzja komunalizacyjna z [...] września 1993 r., nr [...]. Właścicielem pozostałych działek [...] jest Skarb Państwa i stanowią one drogi, znajdujące się w trwałym zarządzie Zarządu Dróg [...]. Postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w stosunku do działek [...] przeprowadził Prezydent [...], natomiast w stosunku do działek [...] Starosta [...]. Prezydent [...] decyzją z [...] listopada 2014 r., nr [...], odmówił zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej decyzją z [...] kwietnia 1974 r. położonej [...] Wnioskiem z [...] sierpnia 2017 roku A. D., A. K., M. Z., M. K. i J. K. (spadkobiercy E. D.) zwrócili się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, składającej się z działek [...]. W piśmie z [...] września 2017 r. zmodyfikowali wniosek i zażądali zwrotu części działki [...], według projektu podziału wykonanego przez geodetę uprawnionego mgr inż. A. A., [...] nie zajętej pod bloki jako projektowana działka [...], według projektu podziału geodety uprawnionego mgr inż. A. A. i część działki [...] nie zajętej pod bloki mieszkalne. Wydzielenie działki [...] nastapiło w celu zrealizowania roszczeń wynikających z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami do części nieruchomości objętej podziałem. Mapa z projektowanym podziałem powyższych działek została sporządzona przez uprawnionego geodetę A. A. i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] stycznia 2017 r. pod nr [...]. Starosta [...] decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...], orzekł w punkcie pierwszym decyzji o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości [...] stanowiącej działkę oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków [...] wykazanej na mapie z projektowanym podziałem sporządzonej przez geodetę uprawnionego A. A. i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] stycznia 2017 r. pod nr [...] na rzecz: A. D. w udziale [...], J. K. w udziale [...], M. K. w udziale [...], M. Z. w udziale [...] i A. K. w udziale [...] wraz z obowiązkiem zwrotu na rzecz [...] zwaloryzowanej kwoty odszkodowania w wysokości [...] zł oraz w punkcie drugim decyzji o odmowie zwrotu na rzecz A. D., A. K., M. Z., M. K. i J. K. części wywłaszczonej nieruchomości położonej [...] w obszarze nie zajętym pod blok mieszkalny [...] w obszarze nie zajętym pod blok mieszkalny. Odwołanie od ww. decyzji złożył Prezydent [...] w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w punkcie pierwszym decyzji. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...], uchylił decyzję z [...] grudnia 2017 r. w zakresie punktu pierwszego oraz orzekł o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości [...] wykazanej na mapie z projektowanym podziałem sporządzonej przez geodetę uprawnionego A. A. i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] stycznia 2017 r. pod nr [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm), powoływanej dalej jako "u.g.n.". Następnie przytaczając treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, wskazał, że nie podlegają zwrotowi, na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców, te nieruchomości skomunalizowane, na których jednostki samorządu zrealizowały, przed [...] września 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o zwrot, cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Wojewoda wskazał, że kluczowy w niniejszej sprawie jest fakt, że przedmiotowa działka wchodzi w skład obszaru, dla którego została wydana przez Wojewodę [...] decyzja z [...] stycznia 2018 r., Nr [...], o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla obiektów metra dla inwestycji pod nazwą: Budowa II linii [...] - II etap realizacji odcinka wschodnio-północnego, od komory demontażowej za stacją 08, przez stacje 09, C20 i C21, do torów odstawczych za stacją C21, wraz z tunelami D19, D20 i D21 oraz wentylatorami szlakowymi V19, V20 i V21, w ramach zadania inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa II linii [...] - II etap realizacji odcinka wschodniego-północnego, od szlaku za stacją C18 [...] do torów odstawczych za stacją C21", na terenie działek ewidencyjnych znajdujących się w jednostce ewidencyjnej Dzielnicy [...], wydana na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 9o ust. 1, art. 9q ust. 1 i ust. 5, art. 9s ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 2, ust. 3a, ust. 5, ust.7 i ust. 8, art. 9w i art. 9x, w zw. z art. 3 ust. 7 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.t.k.". Wnioskodawcą wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej (metra) był inwestor [...] Przywołana decyzja, podjęta w trybie "specustawy kolejowej", w której działka [...], będąca przedmiotem postępowania, wchodzi w skład nieruchomości, które są objęte liniami rozgraniczającymi teren inwestycji wskazany w przywołanej decyzji. Tak ukształtowany stan prawny ww. nieruchomości jest negatywną i bezwzględną przesłanką decydującą o odmowie zwrotu wnioskodawcom przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda wyjaśnił, że zamierzenie inwestycyjne w postaci budowy II linii [...], to realizacja celu publicznego zgodnie z art. 6 ust. 1 i 1a u.g.n. Przedmiotowa działka [...] objęta jest realizacją celu publicznego, jakim jest rozwój transportu publicznego. Wojewoda zaznaczył, że decyzji z [...] stycznia 2018 roku o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla obiektów metra, został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Ponadto decyzją z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę i rozbiórkę dla inwestycji: [...], budowie tuneli, budowie i przebudowie infrastruktury technicznej i obiektów towarzyszących w tym: budowie wejść, wind, czerpnio-wyrzutni, wyrzutni i przebudowie sieci uzbrojenia terenu, dróg i układu drogowego wynikającego z budowy metra". Powyższym zamierzeniom budowlanym obejmującym swoim zasięgiem m.in. przedmiotową działkę [...], Wojewoda [...] również nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Organ odwoławczy podkreślił, że Starosta [...] w piśmie otrzymanym z Wydziału Gospodarowania Nieruchomościami [...] z [...] października 2017 roku otrzymał informację, że działki [...], znajdują się w liniach ograniczających inwestycji pn. [...] Przy piśmie dołączono kserokopię Obwieszczenia Wojewody [...] opublikowanego [...] sierpnia 2017 roku i zawiadomienia Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r., w którym wskazano, że na wniosek inwestora Miasta [...] zostało wszczęte postępowanie w powyższej sprawie. Wojewoda wskazał, ze zgodnie z art. 9o ust. 8 i 9 u.t.k., z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów u.g.n., a czynność prawna dokonana z naruszeniem tego przepisu jest nieważna. Starosta [...] w sposób nieprawidłowy zweryfikował całokształt materiału dowodowego i ustalił stan faktyczny sprawy orzekając o zwrocie części wywłaszczonych nieruchomości. Wskazanie przedmiotowej działki w decyzji lokalizacji podjętej w trybie "specustawy kolejowej" wskazuje na brak podstaw prawnych do zwrotu nieruchomości, a tym samym zobowiązuje organ odwoławczy do uchylenia decyzji w tym zakresie i odmowy zwrotu działki [...]. Niemożliwym w świetle prawa jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości, która została przeznaczona pod budowę inwestycji, w tym przypadku budowę II etapu II linii metra, w trybie specustawy kolejowej. Taki stan rzeczy stanowi przesłankę negatywną do zwrotu tej nieruchomości w trybie przepisów u.g.n. Zwrot takiej nieruchomości czyniłby niemożliwym zastosowanie przepisów specustawy kolejowej, co pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z normą kolizyjną zawartą w art. 2 u.g.n., zgodnie z którą ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarowania nieruchomościami, w tym wypadku wymienionej w punkcie 10 u.t.k. Reasumując, Wojewoda wskazał, że rozstrzygnięcie Starosty [...] w zakresie punktu pierwszego decyzji jest nieprawidłowe, gdyż nieruchomość w stosunku do której wydano zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a tym bardziej objęta funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją Wojewody [...] w tym przedmiocie, wyłącza możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w trybie przepisów u.g.n. i jest bezwzględną przeszkodą do orzekania w tym zakresie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego złożyły M. D., B. D. i M. Z. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji, ewentualnie stwierdzenie jej niezgodności z prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie z [...] stycznia 2020 r. uczestnik Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. uczestnik postępowania J. K. wskazał, że nie kwestionuje merytorycznie wydanej decyzji, ale nie zgadza się z nią, gdyż dzieli jego nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...], którą organ odwoławczy uchylił punkt pierwszy decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2017 r. i orzekł o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości [...], wykazanej na mapie z projektowanym podziałem sporządzonej przez geodetę uprawnionego A. A. i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] stycznia 2017 r. pod nr [...]. Stosownie do treści art. 136 ust. 3 u.g.n. zasadniczą okolicznością jaką organ administracji winien zbadać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność z punktu widzenia celu, na jaki została nabyta. O tym, kiedy nieruchomość można traktować jako zbędną rozstrzyga art. 137 u.g.n. stanowiąc, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z wywłaszczeniem (ust. 1 pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1 pkt 2). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2). Zasada zwrotu nieruchomości zawarta w art. 136 u.g.n. odnosi się do wszystkich przypadków wywłaszczenia nieruchomości. W przedmiotowej sprawie wywłaszczenie nastąpiło na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej z [...] kwietnia 1974 r. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma fakt, iż działkę [...] przeznaczono na realizację inwestycji o nazwie [...] Z akt wynika, że Wojewoda [...] zawiadomieniem z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], na podstawie art. 9o ust. 6 u.t.k. poinformował, że na wniosek inwestora [...] zostało wszczęte przez Wojewodę [...] postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla ww. inwestycji [...]. W zawiadomieniu wskazano, że linie rozgraniczające tereny planowanej inwestycji obejmują m.in. nieruchomości [...]. Powyższe informacje zostały również umieszone w obwieszczeniu Wojewody [...] nr [...] opublikowanym [...] sierpnia 2017 r. Starosta [...] w piśmie z [...] października 2017 r. został poinformowany przez Urząd [...], że działki [...] znajdują się w liniach rozgraniczających ww. inwestycji. Z ww. zawiadomienia wynika, że decyzja o ustaleniu lokalizacja inwestycji miała zostać wydana w trybie "specustawy kolejowej", a mianowicie na podstawie przepisów u.t.k. Specustawa kolejowa ma szczególny charakter wynikający z jej celu, którym jest stworzenie warunków prawnych umożliwiających sprawną i szybką realizację inwestycji linii kolejowych, w związku z czym przewiduje ona uproszczony tryb przejmowania nieruchomości niezbędnych na ten cel. Zgodnie z treścią art. 9n ust. 1 u.t.k. określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych, w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel oraz organy właściwe w tych sprawach. W niniejszej sprawie niezależnie od ewentualnych ustaleń w zakresie spełnienia przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., zwrot ten nie jest możliwy z uwagi na przepisy szczególne, zawarte w specustawie kolejowej, które go uniemożliwiają. Wskazać należy, że nieruchomości zajęte pod linie kolejowe nie mogą zostać zwrócone byłych właścicielom lub ich następcom prawnych nawet wówczas gdy cel, na jaki je wywłaszczono, był inny niż linia kolejowa. W przedmiotowej sprawie stosowanie przepisów u.g.n. związanych ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, w tym art. 136 i 137 u.g.n., doznaje ograniczenia z uwagi na treść art. 2 tej ustawy. Wprowadza on zasadę, zgodnie z którą, ustawa o gospodarce nieruchomościami nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w pkt 10 tego przepisu wymieniona jest u.t.k. Art. 2 u.g.n. określa relacje między przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, a innymi ustawami, które należy traktować jako przepisy odrębne, mające pierwszeństwo w stosowaniu. Przepisy u.g.n. mają więc charakter uzupełniający w stosunku do innych ustaw, w zakresie w nich nieuregulowanym. Zgodnie z art. 9o ust. 6 u.t.k. wojewoda wysyła zawiadomienie o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości oraz zawiadamia pozostałe strony o wszczęciu tego postępowania w drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg linii kolejowej, na stronach internetowych tych gmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Zgodnie z art., 9o ust. 8 u.t.k. z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 6, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów u.g.n., z zastrzeżeniem ust. 10. Z kolei zgodnie z art. 9o ust. 9 u.t.k. czynność prawna dokonana z naruszeniem ust. 8 jest nieważna. W ocenie sądu terminu "czynność prawna", o której mowa w tym przepisie, nie należy interpretować wąsko w rozumieniu cywilistycznym, jako zdarzenie prawne mające na celu wywołanie skutków w zakresie prawa cywilnego (ustanowienie, zmiana lub zniesienie stosunku prawnego), ale szeroko jako każdy obrót nieruchomością o którym mowa w u.g.n. tj. także jej zwrot, na podstawie art 136 tejże ustawy. Dodatkowo art. 13 u.g.n. wprost stanowi, że nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu, ale z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z innych ustaw i taką inna ustawą jest właśnie u.t.k. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 maja 2016 r., I OSK 1888/14, zakaz obrotu nieruchomościami, o których mowa w art. 11d ust. 9 i 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (która jako specustawa drogowa reguluje rozwiązania tożsame jak w u.t.k.), oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany stanu prawnego tych nieruchomości w stosunku do stanu prawnego z dnia upublicznienia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z wniosku inwestora drogi publicznej lub z dnia indywidualnego zawiadomienia, jeżeli nastąpiło to przed publicznym zawiadomieniem. Zatem zgodnie z przepisem z art. 9o ust. 8 u.t.k. już z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, nieruchomości objęte czy to prawem własności Skarbu Państwa, czy też jednostki samorządu terytorialnego, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego organ drugiej instancji zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości i w tym zakresie prawidłowo odmówił zwrotu części przedmiotowej nieruchomości, w związku z jej zajęciem pod budowę ww. inwestycji. To właśnie z mocy wyżej powołanych przepisów u.t.k., niedopuszczalnym jest dokonanie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych nawet na inny cel, jeżeli takie działki zostałyby zajęte pod budowę linii kolejowej w trybie tej ustawy. Stan wyłączający dopuszczalność zwrotu istnieje już od chwili zawiadomienia o wszczęciu postępowania w trybie art. 9o ust. 6 u.t.k., co jak wynika z akt administracyjnych w przedmiotowej sprawie nastąpiło w dniu [...] sierpnia 2017 r. Wskazać również należy, że w sytuacji gdy nieruchomość, której byli właściciele lub ich spadkobiercy złożyli wniosek o zwrot nieruchomości, objęta wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji linii kolejowej, zwalnia organ prowadzący postępowanie od konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zbędności przeznaczenia na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Nawet niezrealizowanie celu wywłaszczenia pozostaje bez wpływu na rozstrzygniecie w sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, przedmiotowa nieruchomość stanowiąca własność [...], czyli jednostki samorządu terytorialnego, nie mogła podlegać zwrotowi w trybie art. 163 ust. 3 u.g.n., z uwagi na wszczęcie postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji kolejowej w trybie przepisów specustawy kolejowej. Jednocześnie wskazać należy, że w niniejszym postępowaniu kontroli Sądu podlegały jedynie rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Kwestie zasadności lokalizacji części ww. inwestycji w postaci budowy metra na przedmiotowej nieruchomości, co doprowadzić miało do rozdzielenia nieruchomości należących do stron postępowania, pozostawały poza zakresem oceny Sądu w przedmiotowej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), orzekł jak w sentencji.