IV SA/Po 643/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi G. Z., M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących G. Z. i M. Z. kwotę [...]zł ( [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismami z dnia [...] marca 2019 r. D. i L. T. oraz Z. S. (zwani dalej łącznie "wnioskodawcami") wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "[...] na działce ewid. [...] w miejscowości [...] (zwanej dalej "decyzją środowiskową"). Wnioskodawcy podnieśli zarzut wydania decyzji środowiskowej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a."). Argumentem przemawiającym za postawionym zarzutem miała być niezgodność decyzji środowiskowej z obowiązującym w momencie jej wydania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] września 2015 r. [Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r. Nr [...], poz. [...]]). Zarzucono, że planowana inwestycja nie jest zabudową siedliskową, a zgodnie z zakazem zabudowy innej niż siedliskowa, nie mogła powstać żadna inna inwestycja (§ 7 planu miejscowego). Zarzucono także, że sposób zagospodarowania gnojownicy jest sprzeczny z przepisami planu miejscowego, a także, że inwestycja nie spełnia wymogów w zakresie ogrzewania w związku z oznaczeniem w § 4 pkt 10 planu ekologicznych nośników energii. Stwierdzono także, że inwestycja może znacząco wpływać na środowisko, a nie potencjalnie tak jak wskazano w decyzji środowiskowej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium" lub "organem") stwierdziło nieważność decyzji środowiskowej. Kolegium uznało, że zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa co implikuje stwierdzenie nieważności. Rażące naruszenie prawa miało przejawiać się w tym, że decyzja środowiskowa została wydana w sposób niezgodny z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołano przepis art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zmianami, zwanej dalej "ustawą"). Zgodnie z tym przepisem, Wójt Gminy [...] wydając decyzję środowiskową był zobowiązany uprzednio do stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a taki plan był uchwalony i obowiązywał w dniu wydania decyzji. Z uzasadnienia decyzji środowiskowej nie wynika, aby Wójt Gminy [...] zastosował się do powołanego przepisu. G. Z. i M. Z. (zwani dalej "Skarżącymi") w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sformułowali zarzut naruszenia art. 6, 7 oraz art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady praworządności, prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zarzucono także naruszenie art. 7, 75 oraz art. 80 k.p.a. przez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą, w tym brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w konsekwencji czego przyjęto niewłaściwe ustalenia, w myśl których, zdaniem organu, decyzja środowiskowa jest sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono także zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnioną na podstawie okoliczności sprawy przesłankę, iż Skarżący uzyskali przedmiotową decyzję środowiskową z rażącym naruszeniem prawa. Ostatnim zarzutem było naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną i niepełną analizę sprawy, a w konsekwencji stwierdzenie, iż w sprawie zaistniało rażące naruszenie prawa. Na tej podstawie, Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i przekazanie sprawy wskazanemu organowi celem jej ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji w całości przez oddalenie wniosku i stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na okoliczności wskazane w skardze oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. decyzje administracyjne, wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową. Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Istotą niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem decyzji stwierdzającej nieważność decyzji środowiskowej. Sąd zwraca uwagę, że w wyniku przeprowadzenia niniejszego postępowania, nie dochodzi do rozstrzygnięcia czy decyzja środowiskowa obarczona jest kwalifikowaną wadą, która czyni ją nieważną, gdyż nie jest to przedmiotem postępowania sądowego. Wniosek o stwierdzenie nieważności jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, który dotyczy wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji obarczonej kwalifikowanymi wadami prawnymi. "Instytucja stwierdzenia nieważności ma przede wszystkim charakter materialnoprawny przez ustanowienie sankcji nieważności decyzji dotkniętej ciężkimi kwalifikowanymi wadami. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy bowiem możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter procesowy przez unormowanie trybu zastosowania sankcji nieważności i w tym zakresie charakter niejednolity, bo występują w niej zarówno elementy charakterystyczne dla środka zaskarżenia, środka nadzoru jak też w zakresie ograniczonym – odwołalności decyzji" (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2017, s. 395). Ustawodawca w art. 156 § 1 k.p.a. wskazuje enumeratywny katalog przesłanek nieważności decyzji administracyjnej. Wnioskodawcy powołali wystąpienie przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Sąd podziela zdanie skarżących, że zaskarżona decyzja Kolegium została obarczona wadą, która uniemożliwia jej ostanie się w obrocie prawnym, gdyż Kolegium nie dopełniło obowiązku w zakresie prowadzonego postepowania nieważnościowego. Oceniając, czy zachodzą w sprawie przesłanki wyszczególnione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ w tym zakresie obowiązany jest ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. W związku z tym należy ocenić, czy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania – a to poprzez proste zestawienie ich ze sobą, zaś charakter naruszenia prawa winien powodować, że decyzja ta nie może być zaakceptowana, jako akt prawny wydany przez organ praworządnego państwa i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Niezależnie od tego, że toczące się przed Kolegium postępowanie nieważnościowe ma charakter nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, w którym nie dochodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2680/17, https://cbois.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"), organ nie jest zwolniony od obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego konkluzje stanowią uzasadnienie przyjęcia danego rozstrzygnięcia w sprawie. Tym samym, nie można przyjąć, że organ jest zwolniony z przestrzegania zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., stąd Sąd uznaje zarzut Skarżących w przedmiocie naruszenia powołanego przepisu za uzasadniony. "Postępowanie rozpoznawcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji powinno być prowadzone zgodnie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, (...), regulującymi postępowanie przed organem I instancji, tak jak w każdej nowej sprawie indywidulanej wszczętej przez organ administracji publicznej" (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie..., Warszawa 2017, s. 410). "W istocie w postępowaniu nieważnościowym nie wyklucza się prowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie czy oceniane w tym postępowaniu orzeczenie rażąco narusza prawo. Ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów w postępowaniu nieważnościowym (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1738/15, CBOSA). Organ nie przeprowadzając badań na okoliczność istnienia sygnalizowanej we wniosku z [...] marca 2019 r. kolizji planowanej inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mógł w sposób prawidłowy dokonać oceny całokształtu akt sprawy przez co naruszono art. 80 k.p.a. W wyniku przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej, Sąd doszedł do wniosku, że Kolegium nie dopełniło obowiązku przeprowadzenia oceny zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy, co jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji środowiskowej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 45/17, wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 829/11, CBOSA). Naruszenie tego podstawowego, fundamentalnego warunku wydania decyzji środowiskowej prowadzić musi do wniosku, że taka decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rzeczą Kolegium było zatem samodzielne zbadanie zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności zasadności zarzutów sformułowanych przez wnioskodawców w pismach z dnia [...] marca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, według którego zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego jest w świetle art. 80 ust. 2 ustawy kryterium podstawowym oceny zamierzeń wnioskodawców objętych decyzją środowiskową (wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2628/11, CBOSA). W przedmiotowej sprawie, plan miejscowy regulował konkretne ograniczenia w zabudowie przesądzając także o jej charakterze – przewidywał bowiem, że na obszarze, na którym miała być zlokalizowana planowana inwestycja, możliwa jest jedynie zabudowa siedliskowa. Kolegium rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności, powinno przeanalizować treść regulacji planu miejscowego w aspekcie dopuszczalności inwestycji. Sąd zwraca uwagę, że w toczącym się postępowaniu nieważnościowym, decyzja środowiskowa korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. Mając na względzie to, że zasada trwałości decyzji nie ma charakteru absolutnego, czego dowodem jest możliwość stwierdzenia nieważności prawomocnej decyzji, organ prowadzący nadzwyczajne postępowanie zobowiązany jest do wykazania, że decyzja objęta ochroną trwałości, posiada kwalifikowane wady, które uniemożliwiają jej ostanie się w obrocie prawnym. Po przeprowadzeniu kontroli sądowoadminsitracyjnej, Sąd nie dopatrzył się znamion działania Kolegium w celu dowiedzenia, że zaistniało rażące naruszenie prawa po stronie Wójta Gminy [...]. Takim naruszeniem nie jest samo pominięcie w decyzji środowiskowej rozważań dotyczących zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego. Mając na względzie powyższe, Kolegium naruszyło przepisy o postępowaniu administracyjnym, które miało wpływ na wynik sprawy, a wydana decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym. W związku z tym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości (pkt 1. sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zmianami), a także § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości [...] zł (słownie: [...] zł) w tym: [...] zł – wpis stały, [...] zł – opłata za czynności adwokata, [...] zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa udzielonego przez skarżących. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ przeprowadzając postępowanie nieważnościowe zbada zasadność zarzutów sformułowanych przez wnioskodawców w pismach z dnia [...] marca 2019 r. i na tej podstawie podejmie rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej.