II SA/Bd 894/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Starosta tucholski (zwany dalej "Starostą") na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnai [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, zwanej w skrócie "k.p.a.") w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, zwanej w skrócie "u.g.n.") - umorzył jako bezprzedmiotowe wszczęte na wniosek skarżącej E. G. postępowanie administracyjnego o zwrot nieruchomości – działki nr [...] o powierzchni 0,03 ha zapisanej w księdze wieczystej [...], której ujawnionym właścicielem jest L. M. Z. – B. Starosta wskazał, że skarżąca – spadkobierczyni I. S., wystąpiła o zwrot nieruchomości w obrębie P. stanowiącą działkę nr [...], przejętej według wnioskodawczyni przez gminę w drodze wywłaszczenia. Organ ustalił, że działka nr [...] powstała z parcel hipotecznych nr [...] zapisanych w księdze wieczystej karta 30 [...], której ujawnionym właścicielem była M. W.. Nieruchomość ta została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie zaświadczenia nr [...] Starostwa Powiatowego T. z dnia [...] listopada 1947 r. Organ wskazał, że w dokumentacji Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w T. znajduje się operat pomiarowy sporządzony dla Banku Rolnego w 1967 r., w skład którego wchodzą dokumenty dotyczące działek 126/1, 158/1 i 158/2, 151/1 i 151/2. Znajduje się tam również "Protokół w sprawie ustalenia szczegółowych wytycznych projektu parcelacji państwowej nieruchomości rolnej o obszarze 0,69 ha (parcele 116, 164, 199 i 200) położonej w P. ". Parcelacja ta była następstwem decyzji [...] Prezydium Powiatowej Rady N. w T. Wydziału Rolnictwa i L. z dnia [...] września 1962, na mocy której nabywcą parcel 199, 200, 164 i 116 o powierzchni około 0,62 ha został ustalony I. S.. W wyniku pomiaru geodezyjnego tej nieruchomości dokonanego w 1967 r. przeprowadzone zostało postępowanie rozgraniczeniowe, zatwierdzone decyzją nr dz. ew. rob. geod. 51/67. W wyniku tego podziału wydzielone zostały m.in. działki nr [...] Według tego pomiaru sporządzony został rejestr pomiarowo – klasyfikacyjny, w którym wykazane zostały działki o łącznej powierzchni 0,5 ha przeznaczone do sprzedaży na rzecz I. S., oznaczone jako działki nr [...] i 126/1 położone w miejscowości P.. Działki te następnie zostały sprzedane na rzecz I. S.. Z kopii aktu notarialnego Repertorium [...] z [...] stycznia 1968 r. oraz stanu ujawnionego w księgach wieczystych wynika, że I. S. nie nabył działki nr [...]. Działka nr [...], o zwrot której wystąpiła skarżąca, od chwili przejęcia jej przez Skarb Państwa tj. od 1947 r. do chwili obecnej była ujawniona w księdze wieczystej KW [...]. Z tej księgi wieczystej wcześniej odpisane zostały działki, które umową notarialną nabył I. S.. Właścicielem działki nr [...] zapisanej w KW [...] na mocy decyzji gt.[...] Wojewody B. z dnia [...] kwietnia 1991 r. stała się Gmina G.. Odnosząc się do stanowiska skarżącej organ stwierdził, że podważany przez nią co do autentyczności dokument "protokół graniczny" z [...] maja 1967 r., aczkolwiek może budzić pewne wątpliwości, nie ma kluczowego znaczenia w sprawie. Dokument ten w żaden sposób nie wskazuje, że I. S. nabył działkę nr [...]. Skarb Państwa jako właściciel działki nr [...] przed jej sprzedażą miał prawo decydować, czy sprzedawać będzie całą działkę, czy też dokona przed sprzedażą jej podziału. Jak wynika z dokumentacji geodezyjnej na wydzielonej działce nr [...] znajdował się zbiornik przeciwpożarowy i widocznie organ reprezentujący wtedy Skarb Państwa uznał, iż zbiornik ten powinien pozostać w zasobach Skarbu Państwa. Organ podniósł, że przesłanką do wystąpienia z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części (art 136 ust. 3 u.g.n.) jest uprzednie wywłaszczenie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. W przedmiotowej sprawie ustalono, że działka nr [...], o której zwrot jako przejętej w drodze wywłaszczenia od jej ojca I. S. – od chwili jej przejęcia przez Skarb Państwa tj. od 1947 r. do chwili jej sprzedaży w postępowaniu przetargowym w roku 2015 pozostawała własnością Skarbu Państwa, a następnie Gminy G.. Skoro zatem nie nastąpiło wywłaszczenie działki nr [...], przeto nie ma podstaw prawnych do żądania jej zwrotu na podstawie art. 136 u.g.n. W przedmiotowej sprawie brak więc przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, a tym samym złożony wniosek o zwrot nieruchomości jako wywłaszczonej należało uznać za bezprzedmiotowy. Prowadzone postępowanie należało zatem umorzyć. W odwołaniu skarżąca zarzuciła, że organ pierwszej instancji w ogóle nie badał zasadności wniosku o zwrot nieruchomości, naruszając w ten sposób jej prawo do merytorycznego rozpatrzenia żądania w postępowaniu administracyjnym. Ponadto organ nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sprawie, gdyż nie odniósł się do dowodu w postaci ewidencji gruntów prowadzonej od 1964 r., w której jako właściciel działki nr [...] o powierzchni 0,39 ha (czyli powierzchni odpowiadającej parcelom 199 i 200) w 1964 r. widnieje I. S. oraz do dowodu z kopii pierworysu mapy ewidencyjnej z [...] lutego 1964 r. W wyniku postępowania odwoławczego Wojewoda K. – P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że zanim organ administracji publicznej przystąpi do merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez badanie czy ziściły się materialne przesłanki zwrotu, winien szczegółowo wyjaśnić czy zostały spełnione formalne przesłanki rozpatrzenia wniosku, m in. czy wniosek dotyczy nieruchomości wywłaszczonej. Wojewoda, w ślad za organem I instancji ustalił, że I. S., nie był właścicielem działki nr [...]. Wobec tego postępowanie jest bezprzedmiotowe, gdyż wniosek dotyczy działki, która nie została wywłaszczona. W skardze do Sądu E. G. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając, że organ nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie i nie ustalił wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie przepisów prawa skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu administracji, ale jedynie takie które miało (w przypadku naruszeń prawa materialnego) lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy (w przypadku naruszeń przepisów postępowania), ewentualnie naruszenie miało charakter kwalifikowany (dający podstawę do wznowienia postępowania, bądź stwierdzenia nieważności – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, że brak jest ww. naruszeń prawa. Przede wszystkim organ, nie naruszając przepisów prawa, w szczególności art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego ustalił, że nieruchomość, o której zwrot wniosła skarżąca, nie była własnością jej poprzednika prawnego tj. ojca - I. S., lecz Skarbu Państwa. O przysługującej ojcu skarżącej prawie własności nie świadczy decyzja Prezydium Powiatowej Rady N. w T. z dnia [...] września 1962 r. (k. 24 akt administracyjnych) o "przyznaniu" mu działek nr [...] i 186. Trzeba przy tym zauważyć, że jak wynika z ustaleń organu z działek nr [...] została utworzona działka nr [...], która została z kolei została podzielona na działki nr [...] Podstawę prawną ww. decyzji stanowił art. 6 ust. 3 (w decyzji oczywista pomyłka – "pkt" 3) ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Wskazana ustawa, w brzmieniu obowiązującym w momencie wydania ww. decyzji, w art. 1 ust. 1 stwierdzała, że "sprzedaż państwowych nieruchomości rolnych, nadawanych dotychczas w trybie dekretu z dnia [...] września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) oraz dekretu z dnia [...] września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego M. G. (Dz. U. z 1946 r. Nr 49, poz. 279 i z 1947 r. Nr [...], poz. 410) dokonywana będzie na zasadach niniejszej ustawy.". Przepis art. 6 stwierdzał w ust. 1, że sprzedaż nieruchomości prowadzi Bank Rolny; przewidywał też, że sprzedaż następuje w formie aktu notarialnego (ust. 2), Wskazany jako podstawa prawna art. 6 ust. 3 ww. ustawy stwierdzał natomiast, że kandydatów na nabywców ustala organ administracji rolnej prezydium powiatowej rady narodowej na wniosek Banku Rolnego, przedstawiony po zasięgnięciu opinii czynnika społecznego. Wymieniona decyzja nie "przyznaje" zatem własności nieruchomości, ale jedynie ustala kandydata na nabywcę własności nieruchomości. Należy zauważyć także, że ww. ustawa z dnia [...] marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego została przywołana w § 2 aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1968 r., stanowiącego umowę sprzedaży I. S. nieruchomości obejmującej działki nr [...] i 126/1 wydzielonej z nieruchomości KW nr [...], jako ustawa "na zasadzie" której dokonywana jest sprzedaż. Ów akt notarialny jest w istocie zakończeniem procedury prowadzącej do zbycia nieruchomości przez Bank Rolny, którego częścią jest wskazana wcześniej decyzja Prezydium Powiatowej Rady N. w T. z dnia [...] września 1962 r. Fakt, że w decyzji wskazano inny, większy obszar gruntu niż w akcie notarialnym (pomijający działkę nr [...], której powierzchnia została uwzględniona w decyzji poprzez wskazanie na działki nr [...], których granice odpowiadają działkom nr 158/1 i nr [...]) nie zmienia tego, że przejście własności ze Skarbu Państwa na I. S. mogło się dokonać tylko poprzez sporządzenie aktu notarialnego. Wskazana rozbieżność pomiędzy decyzją a aktem notarialnym mogłaby być rozważania pod kątem ewentualnej wadliwości procedury nabywania nieruchomości przez I. S. i możliwości jej naprawy poprzez doprowadzenie do zrealizowania w pełnym zakresie prawa przyznanego ww. decyzją – co jednak pozostaje poza zakresem postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Nie ma bowiem przepisu prawnego, na podstawie którego można by uznać, że w ramach postępowania o zwrot nieruchomości organ mógłby ww. wadliwość decyzji usunąć. Nie jest też dowodem własności przedmiotowej nieruchomości sam zapis w ewidencji gruntów (k. 23 akt administracyjnych) o przysługującym ojcu skarżącej prawie własności i władaniu nieruchomością. Treść obowiązującego w momencie dokonywania wpisów w ewidencji gruntów i budynków dekret z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 1955 r. Nr 6 poz. 32) nie daje podstaw do uznania, że zapis w ewidencji gruntów przesądza o prawie własności danej osoby do danej nieruchomości. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 1999 r. (sygn. II SA 1632/98) zapisy w ewidencji mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą one natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu lub budynku. Organ prawidłowo natomiast ustalił, w oparciu o wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy, że przedmiotowa nieruchomość była własnością Skarbu Państwa. Skarżąca poza ogólnie sformułowanym zarzutem odnośnie braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego nie wskazuje, w jakim jeszcze kierunku organ winien był prowadzić poszukiwania dokumentów mogących mieć wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu dotychczas zgromadzone dokumenty są wystarczające do ustalenia tegoż stanu a jednocześnie pozwalają na rozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości w tym zakresie. Jeżeli zatem ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że ojciec skarżącej nie był właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], to też nie mógł też być pozbawiony tej własności – w tym w drodze wywłaszczenia. W sytuacji, gdy organ ustalił, że nieruchomość nie była wywłaszczona, brak było podstaw do wydania decyzji merytorycznej. Przedmiotem analizy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w trybie przepisów art. 136 i 137 u.g.n. jest kwestia zbędności tej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Taka jest przesłanka zwrotu nieruchomości i to po jej zbadaniu można wydać decyzję merytoryczną, tj. decyzję o zwrocie albo o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. To, czy objęta wnioskiem działka jest "nieruchomością wywłaszczoną" jest okolicznością decydującą o tym, czy postępowanie w sprawie zwrotu w ogóle posiada przedmiot, czy może się toczyć. Jeżeli wniosek o zwrot nie dotyczy nieruchomości wywłaszczonej, to postępowanie administracyjne w tej sprawie powinno podlegać umorzeniu jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W przypadku zgłoszenia roszczenia o zwrot nieruchomości, która nie była przedmiotem wywłaszczenia, organ zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, bowiem brak jest w takiej sytuacji materialnoprawnej podstawy do jego prowadzenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 266/17, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Ze względu na powyższe, stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.