II SAB/Wa 702/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. G. na bezczynność Prezydenta Miasta P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta P. do rozpatrzenia wniosku A. G. z dnia [...] sierpnia 2019 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta Miasta P. na rzecz A. G. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. G. złożył w dniu 4 sierpnia 2019 r. drogą elektroniczną do Prezydenta Miasta P. wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W treści wniosku zażądał przesłania kopii mapy przedstawiającej "obrys budynku, który ma powstać na działkach nr [...] obr. [...] naniesiony na te działki, gdzie inwestorem jest F. Sp. j.".  W dniu [...] sierpnia 2019 r. organ skierował do strony pismo nr [...], w którym stwierdził, że projekt zagospodarowania terenu inwestycji okazany na spotkaniu w dniu [...] lipca 2019 r. stanowi dokument prywatny załączony do wniosku przez inwestora. Fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych organom zadań, nie oznacza, że nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny – inwestora nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Prezydent P. nadmienił też, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest dokumentem dotyczącym sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz pismem złożonym w sprawie indywidualnej, wszczynającym postępowanie. Projektowana inwestycja nie należy do inwestycji celu publicznego, a teren na którym przewidziana jest inwestycja, jest własnością prywatną. Organ stwierdził, że wniosek złożony został przez inwestora nie objętego działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dokument w postaci wizualizacji projektu budynku wielorodzinnego jest częścią złożonego wniosku inwestora i stanowi dokument prywatny włączony do postępowania administracyjnego. Jednocześnie dokument ten jest objęty ochroną w zakresie praw autorskich. Kopiowanie projektu i udostępnianie poza tokiem postępowania administracyjnego może rodzić odpowiedzialność za naruszenie praw autorskich. Tym samym żądanie udostępnienia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej o którym mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej i nie podlega rozpatrzeniu na podstawie ww. ustawy, ponieważ żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej. Organ zwrócił uwagę, że zakres stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji, zwłaszcza tych, które mają charakter prywatny. A. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta P. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r. o udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej oraz stwierdzenie, iż bezczynność organu miała charakter uporczywy i celowy, a organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Natomiast kwestię wymierzenia organowi grzywny skarżący pozostawił uznaniu Sądu. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenia kosztów postępowania.   Podkreślił, że żądana informacja dotyczy kształtowania przestrzeni miejskiej, poprzez wydanie warunków zabudowy (WZ). Procedura wydania warunków zabudowy oparta jest o zasady zawarte w treści ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadmienił, że zasadą jest zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Wobec powyższego mapa geodezyjna z wyrysowanym obrysem budynku, stanowi dokument trwającej procedury planistycznej i stanowi informację publiczną. Skarżący nadmienił, że cechą dokumentów wewnętrznych jest to, iż nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym. Procesem decyzyjnym jest prowadzenie polityki planistycznej na danym obszarze jednostki samorządu terytorialnego, oddziałującym na obywateli. Materiałów znajdujących się w posiadaniu organu, które choćby potencjalnie mogą być wykorzystane w tym procesie, nie sposób uznać za tzw. "dokumenty wewnętrzne". `Skarżący podkreślił, że zainteresowanie społeczności lokalnej przedmiotową inwestycją jest ogromne. Dotychczas zostało zebranych około 1300 podpisów pod petycją sprzeciwiającą się planowanej budowie. Potężny kompleks mieszkaniowy ma powstać w terenie bezpośrednio przyległym do pozostającego pod ochroną Konserwatora Zabytków terenu Parku [...]. Ponad wszelką wątpliwość doszło do bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej i skarga jest zasadna. Nadmienił, że wskazany wniosek jest kolejną nieudaną próbą uzyskania żądanych dokumentów. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta P. wniósł o jej oddalenie. Nadmienił, że postawiony w skardze zarzut bezczynności jest nieuzasadniony. Skarżący otrzymał stanowisko organu w przewidzianym do tego terminie. Wizualizacja projektu budynku, będąca częścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie stanowi informacji publicznej. Zdaniem organu z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. W sytuacji, gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, organ, do którego skierowano wniosek, winien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Wniosek wraz z załącznikami złożony przez inwestora o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji na prywatnej działce nie mieści się w pojęciu informacji publicznej. Wnioskiem tym zainicjowane zostało postępowanie administracyjne o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania, nie można jednak uznać, że wszelkie dokumenty zgromadzone w ramach postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek strony stanowią informację publiczną. Akta postępowania administracyjnego stanowią zbiór różnego rodzaju informacji, tj. zarówno takich, które są informacją publiczną, jak i takich, które nie stanowią informacji publicznej. Wniosek strony inicjujący postępowanie administracyjne jest natomiast dokumentem prywatnym zawierającym oświadczenie woli strony, który nie został ani wytworzony przez organ administracji publicznej, ani też stworzony na zlecenie organu administracji publicznej w celu realizacji zadań publicznych, nie stanowi tym samym informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia przez skarżącego ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność Prezydenta Miasta P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Artykuł 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowi, iż do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "P.p.s.a."). Powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów P.p.s.a., określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ale i bezczynność podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W tym kontekście podkreślenia wymaga, iż w przedmiocie udostępniania informacji publicznej bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, ani nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, ani nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) lub decyzji umarzającej postępowanie. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął jednej z ww. czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określona informacja publiczna nie została przekazana wnioskodawcy. Skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt l OSK 601/05, LEX nr 236545). Dla skuteczności wniesienia takiej skargi nie wymaga się jej poprzedzenia środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a., ponieważ – zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. – przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jednocześnie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 119 P.p.s.a. niniejsza sprawa należy do kategorii spraw, które mogą zostać rozpoznane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym, natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1-4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu bądź podjęcia określonej czynności. Jak już wspomniano pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 tej ustawy, stosownych czynności. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 u.d.i.p. Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada. O tym fakcie organ winien jednak powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę – gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Nie ma również podstaw do wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie stanowi informacji publicznej. Wówczas organ winien pisemnie zawiadomić wnoszącego, że żądane dane nie posiadają charakteru publicznego i jako takie nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości Sądu, że Prezydent Miasta P. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Na gruncie niniejszej sprawy skarżący wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2019 r. zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii mapy geodezyjnej z naniesionym obrysem budynku, będącego przedmiotem procedowanych warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego na działkach [...], obręb [...] w P. Organ stwierdził, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. W tym zakresie wskazał, że wnioski prywatne kierowane do organu administracji publicznej bez względu czy inicjują, czy też nie postępowanie administracyjne, nie stanowią informacji publicznej. Wskazany przez organ sposób załatwienia wniosku strony nie jest prawidłowym jego załatwieniem w myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przede wszystkim należy wskazać, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy, decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Analiza treści art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje na to, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu odnoszących się do projektowania konkretnych aktów normatywnych. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Wnioskiem o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielania odpowiedzi, skierowane do podmiotu zobowiązanego według tej ustawy (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 97/14, Lex nr 1534479). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia z autonomiczną definicją pojęcia dokumentu urzędowego, zgodnie z którą dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). Zaznaczyć należy jednak, że informacji publicznej nie stanowią tylko dokumenty zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale również te, których używa on do wykonywania zadań publicznych. Nie ma zatem znaczenia to, w jaki sposób dany dokument znalazł się w posiadaniu organu publicznego. Ważne jest to, czy służy on wykonywaniu zadań publicznych i czy wiąże się on ogólnie z działalnością podmiotu administracji publicznej. Zdaniem Sądu prawo wglądu do dokumentów planistycznych oraz uzyskania informacji objętych tymi dokumentami jest wyrazem konstytucyjnego prawa do uzyskiwania informacji o działalności władzy publicznej. Co do zasady informacje o przeznaczeniu terenu zawiera miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jednak w razie jego braku określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje właśnie w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 545/07; orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Trzeba mieć również na uwadze, że w posiadaniu podmiotów publicznych znajduje się wiele różnych dokumentów pochodzących od osób fizycznych. Nie można oczywiście przyjąć automatycznego założenia, że nie podlegają one udostępnieniu, jako że nie posiadają waloru informacji publicznej. Każdorazowo muszą być poddane przez podmioty zobowiązane drobiazgowej analizie, po to, żeby odpowiedzieć w jakim zakresie odnoszą się one do sprawy publicznej. Zbiorem różnych dokumentów, zarówno urzędowych jak i prywatnych, są akta sprawy, np. administracyjnej. Całość akt sprawy nie stanowi jednak jednolitego dokumentu urzędowego podlegającego udostępnieniu. Natomiast poszczególne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy mogą dotyczyć sfery publicznej i jako takie mają walor informacji publicznej. Co do zasady prawo dostępu do takich dokumentów będących w zbiorze akt administracyjnych sprawy, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej uzyskują osoby nie będące stronami postępowania administracyjnego. Strony i uczestnicy postępowania swoje uprawnienia w tym zakresie mają zagwarantowane w ustawie procesowej – w przypadku sprawy administracyjnej w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej. Żądana przez skarżącego kopia mapy geodezyjnej z naniesionym obrysem budynku stanowi w okolicznościach niniejszej sprawy informację publiczną. Jest ona bowiem dokumentem wykorzystywanym w procedurze wydania wnioskowanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sama zaś decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z mapą stanowiącą załącznik do tego wniosku pochodzi co prawda od osoby prywatnej, a mianowicie od "F. Sp.j.", który to podmiot jest inwestorem, jednakże inwestycja, której dotyczy ów wniosek, jest częściowo zlokalizowana na działkach wchodzących w skład [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, jak wynika z pisma z dnia [...] lipca 2019 r. skierowanego do organu. Obszar ten ustanowiony został rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. później znowelizowanym oraz zmienionym (Dz. Urz. Woj. Warszawskiego Nr 43 poz. 149 ze zm.), a obecnie istnieje w oparciu o rozporządzenie Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Maz. z 14 lutego 2007 r. Nr 42, poz. 870 ze zm) i jest jedną z form ochrony przyrody w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody. Z tego też powodu, w ocenie Sądu, sprawa dotyczy kwestii o charakterze publicznym. Przedstawione rozważania prowadzą do stwierdzenia, że żądana informacja, zdaniem Sądu, dotyczy materii publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Taka kwalifikacja żądanych informacji nie oznacza jednak automatycznie, że wnioskowane informacje mogą być udzielone skarżącemu. W przypadku bowiem stwierdzenia zaistnienia przesłanki ograniczającej dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na ochronę prywatności czy też ochronę tajemnic prawnie chronionych, organ zobowiązany byłby odmówić udzielenia takich informacji, jednakże zobligowany byłby to uczynić w procesowej formie decyzji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku i zobowiązał Prezydenta Miasta P. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2019 r. – w terminie 14 dni. Termin ten rozpoczyna bieg od dnia doręczenia akt organowi (art. 286 § 2 P.p.s.a.). Wskazać też należy stronie skarżącej, że Sąd w sprawie dotyczącej bezczynności organu nie jest władny zobowiązać go do udzielenia wnioskowanych informacji, a jedynie do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie Sąd stwierdził w pkt 2 wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę taką wpłynął fakt, że organ pozostawał w przekonaniu, iż wniosek skarżącego został rozpoznany w sposób prawidłowy. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu chęci utrudnienia skarżącemu w sposób pozaprawny uzyskania żądanych informacji publicznej. O kosztach orzeczono w pkt 3 wyroku stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie kosztami postępowania był jedynie wpis uiszczony przez skarżącego w kwocie 100 złotych.