I OSK 581/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Elżbieta Kremer NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1513/19 w sprawie ze skargi E.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz poprzedzającą go decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2019 r., nr [...], a także decyzję Burmistrza Miasta U. z dnia [...] maja 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz E.F. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 17 stycznia 2020 r. oddalił skargę E.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] września 2019 r. w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] października 2006 r. Burmistrz Miasta U. przyznał skarżącemu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego bezterminowo. Decyzja ta została następnie zmieniona decyzją z [...] listopada 2018 r. zwiększającą kwotę zasiłku pielęgnacyjnego. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. żona skarżącego zwróciła się do organu o wstrzymanie wypłaty świadczenia. W trakcie prowadzonego postępowania organ uzyskał od ZUS informację, że skarżący jest uprawniony do dodatku pielęgnacyjnego od dnia 1 listopada 2009 r., wobec czego decyzją z [...] grudnia 2018 r. Burmistrz uchylił ze skutkiem na dzień 1 listopada 2018 r. decyzję przyznającą zasiłek pielęgnacyjny. Następnie decyzją z [...] stycznia 2019 r. organ I instancji stwierdził, że powyższy zasiłek w okresie pobierania przez skarżącego dodatku pielęgnacyjnego był pobierany nienależnie. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] marca 2019 r. uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i nakazało zbadanie kwestii winy skarżącego w zakresie pobierania powyższego świadczenia. Decyzją z [...] maja 2019 r. Burmistrz Miasta U. orzekł, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony za okres 1 listopada 2009 r. – 21 października 2018 r. stanowi świadczenie nienależnie pobrane, podlegające obowiązkowi zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z [...] września 2019 r. W wyniku rozpoznania skargi na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił złożony środek zaskarżenia. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że E.F. składając wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego oświadczył, że nie jest uprawniony do dodatku pielęgnacyjnego i podpisał pouczenie, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu pozwoliło to ustalić, że pobieranie przez skarżącego zasiłku pielęgnacyjnego po uzyskaniu dodatku pielęgnacyjnego nosiło cechy nienależnego pobierania świadczenia. Sąd zaznaczył, że brak jest dowodów potwierdzających stanowisko żony skarżącego, będącej jego przedstawicielem, że stan zdrowia skarżącego już w 2006 r. nie pozwalał mu na świadome kierowanie swoim postępowaniem w tym okresie. Zwrócił przy tym uwagę, że postępowanie mające na celu ubezwłasnowolnienie skarżącego wszczęte zostało dopiero w 2019 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania albo przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220, z późn. zm.), dalej: uśr, przez ustalenie, że skarżący został prawidłowo pouczony o braku prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego w sytuacji, w której uzyskał prawo do dodatku pielęgnacyjnego, podczas gdy z regulacji tego przepisu wynika, że pouczenie takie musi być dostosowane do warunków i właściwości jego adresata i musi zostać sformułowane tylko w taki sposób, by było dla konkretnego adresata zrozumiałe, podczas gdy stan psychiczny skarżącego oraz stan jego zdrowia w chwili otrzymania pouczenia i składania podpisu pod opisanym pouczeniem, jak i w momencie uzyskania prawa do otrzymywania tzw. dodatku pielęgnacyjnego był taki, że skarżący nie miał świadomości co do jego treści, nie rozumiał jakie skutki pociąga za sobą podpisanie takiego pouczenia oraz czego takie pouczenie dotyczy, przez co brak jest przesłanek do uznania, że pobierał on świadczenia zasiłku pielęgnacyjnego w pełni świadomie, co z kolei powoduje, że brak jest podstaw do uznania, że świadczenie pobrane przez niego było nienależne; 2) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez oparcie wyroku jedynie na części dokumentów dołączonych do akt sprawy, a pominięcie dokumentów dołączonych przez pełnomocnika skarżącego w postaci dokumentacji medycznej skarżącego, z których bezsprzecznie wynika, że uległ on wypadkowi komunikacyjnemu w 1968 r. w którym doznał urazu czaszkowo-mózgowego, w 2005 r. przebył udar niedokrwienny mózgu, a w 2009 r. zostało u niego zdiagnozowane możliwe występowanie zespołu otępiennego powodującego zaburzenia pamięci i funkcji poznawczych co uzasadniało orzeczenie niezdolności do samodzielnej egzystencji, a co w konsekwencji miało istotny wpływ na zrozumienie pouczeń, które zostały mu przedstawione w 2006 r., a tym bardziej w związku z pogarszającym się stanem zdrowia skarżącego nie mógł on o podpisanych pouczeniach pamiętać w 2009 r., kiedy to nabył prawo do tzw. dodatku pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Mając na uwadze przedmiot postępowania, należy wskazać, że zgodnie z art. 30 ust. 1 uśr osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Definicję świadczenia nienależnie pobranego zawiera art. 30 ust. 2 uśr, który w punkcie 1 stwierdza, że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone, mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Analiza przytoczonego przepisu wskazuje, że o nienależnie pobranym świadczeniu można mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z rzeczywistym skorzystaniem z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, ale przy zaistnieniu świadomości osoby, która świadczenie pobiera, że świadczenie jej nie przysługuje (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 3417/18, 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1701/12, 10 września 2019 r., sygn. akt I OSK 1139/19, 13 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2814/16, 27 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1525/12, czy z 17 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 922/21). W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia, czy były mu znane przepisy prawa znajdujące zastosowanie w sprawie, a zatem czy został skutecznie pouczony o okolicznościach, których zaistnienie ma wpływ na istnienie uprawnienia. Wspomniane pouczenie nie powinno sprowadzać się do powtórzenia treści przepisów prawa, ale powinno być zrozumiałe dla przeciętnego odbiorcy, tak aby miał on świadomość pobierania nienależnego świadczenia (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 708/21). Mając powyższe na uwadze, rację należy przyznać autorowi skargi kasacyjnej, który zarzucił Sądowi pierwszej instancji pominięcie części dokumentacji medycznej skarżącego. Zauważyć bowiem należy, że z dokumentacji tej wynika, że już w 2006 r. u skarżącego wykryto szereg objawów chorobowych mających wpływ na jego zdolność percepcji i komunikowania się z otoczeniem. Dokumentacja medyczna z tego okresu wskazuje, że skarżący cierpiał bowiem m.in. na zaburzenia osobowości, pamięci i kojarzenia, a nasilający się zespół demencji predysponował go do opieki sprawowanej przez druga osobę. Zaznaczyć przy tym należy, że dokumentacja ta wskazuje, że stan skarżącego nie tylko nie jest stabilny, ale wręcz wykazuje tendencję do pogarszania się. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokumentacja ta świadczy zatem o tym, że już w 2006 r., tj. w okresie, w którym złożył on oświadczenie o niepobieraniu dodatku pielęgnacyjnego oraz podpisał pouczenie o niemożliwości kumulatywnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego występowały u skarżącego schorzenia wskazujące, że podpisane pouczenie nie dotarło do jego świadomości w sposób umożliwiający uznanie go za prawidłowo i w pełni pouczonego o ciążących na nim ograniczeniach prawnych i związanych z tym konsekwencjach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pominięcie tej dokumentacji medycznej, czy też jej fragmentaryczne potraktowanie w toku wydawania zaskarżonego wyroku czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 133 § 1 ppsa. Skoro zatem – jak zostało to wskazane powyżej – skarżący z powodu swojego stanu zdrowia nie mógł zostać prawidłowo pouczony o sytuacjach, w których przyznane mu świadczenie zostanie uznane za nienależnie pobrane, to brak jest możliwości zobowiązania go do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Obowiązek zwrotu takiego świadczenia obciąża bowiem tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1392/21). Tym samym w rozpoznawanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak było podstaw do stosowania art. 30 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 1 uśr, a co za tym idzie, zasadny okazał się także zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach art. 30 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 ppsa w zw. z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), orzekł jak w orzekł jak w pkt 1 sentencji, tj. uznając skargę kasacyjną za uzasadnioną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, uchylił decyzje organów obu instancji. Uwzględniając zatem motywy Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązkiem organów będzie rozstrzygnięcie czy zachodzą podstawy do wydania decyzji uznającej że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony za okres 1 listopada 2009 r. – 21 października 2018 r. stanowi świadczenie nienależnie pobrane, podlegające obowiązkowi zwrotu. O kosztach zastępstwa procesowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.