VII SA/Wa 125/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2017 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z [...] października 2016 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] - uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2016 r., [...] i umorzył postępowanie. Organ wskazał, że PINB w [...] decyzją z [...] lutego 2016 r. umorzył postępowanie w sprawie zjazdu z działki nr [...] na drogę powiatową nr [...] w [...] przy ul. [...], którą decyzją z [...] kwietnia 2016 r. [...] WINB uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Na decyzję z [...].04.2016 r. [...] wniosła skargę do WSA w [...]. Pismem z 8.07.2016 r. [...] wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...] WINB z dnia [...].04.2016 r. Postanowieniem z [...].07.2016 r. organ wznowił ww. postępowanie, a decyzją z [...] sierpnia 2016 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z [...].04.2016 r. GINB wskazał, powołując się na orzecznictwo, że w świetle art. 145 § 1 Kpa wznowienie postępowania zależy od dwóch przesłanek: decyzja jest ostateczna i zakończona sprawa administracyjna. Natomiast decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 Kpa, choć ostateczna, nie kończy sprawy administracyjnej. Organ, po uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jedynie przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nie można zatem mówić "o sprawie zakończonej" w rozumieniu art. 145 § 1 Kpa. Wydanie decyzji kasatoryjnej jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, bo oznacza, że postępowanie w I instancji było wadliwe i powinno być ponownie przeprowadzone. Skoro decyzja z art. 138 § 2 Kpa nie kończy sprawy to niedopuszczalne jest wznowienie postępowania zakończonego taką decyzją. Za powyższym stanowiskiem przemawia również cel nadzwyczajnego trybu tj. skorygowanie rozstrzygnięcia merytorycznego, które z uwagi na szczególną wadę, mogło potencjalnie przybrać odmienną treść. Jeżeli natomiast sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia to wszelkie wady mogą być korygowane w trwającym postępowaniu, aż do zakończenia sprawy. GINB zaznaczył także, że w orzecznictwie wskazuje się, iż mimo nieprawidłowego wznowienia postępowania organ wydał decyzję odmawiającą uchylenia decyzji, to organ odwoławczy władny jest zastosować art. 138 § 1 pkt 2 Kpa i uchylając wadliwą decyzję umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] i wnosząc o jej uchylenie zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a. poprzez ich wadliwą wykładnię, zgodnie z którą nie jest możliwe wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją kasacyjną (wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.). Skarżąca wskazała, że w każdym stadium postępowania objętego wnioskiem o wznowienie, została pozbawiona możliwości działania. [...] WINB jak i PINB w [...] nie doręczały zgodnie z art. 40 § 3 k.p.a. pism procesowych. Czego efektem było uniemożliwienie w szczególności wypowiedzenia się o istotnych okolicznościach tj. ukształtowaniu działki, stanu działki i drogi w latach 80-tych XX w okoliczności budowy przez męża warsztatu elektroniki ogólnej, czy rodzaju wjazdów na działce i ich wielokrotnej przebudowy przez dostawców mediów umieszczających swoją infrastrukturę w pasie drogowym. Po wydaniu decyzji kasacyjnej, w której GINB przyznaje walor "jedynie nakazującej przeprowadzenie ponownego postępowania", [...]WINB dowolnie stwierdził, iż wody opadowe z działki skarżącej są odprowadzane na działkę drogową poprzez wjazd. Nie przeprowadzono jednak postępowania wyjaśniającego z jej udziałem. Nie przeszkodziło to jednak zawarcia w decyzji kasacyjnej kategorycznego wskazania o odprowadzaniu wód opadowych z działki na drogę. Wskazanie to bezrefleksyjnie uwzględnił organ I instancji. Nadto, GINB nie zauważył, że PINB w [...] decyzją z [...] lutego 2016 r. umorzył postępowanie, a więc ocenił merytorycznie istotę sprawy nie stwierdzając powodów do ingerencji, natomiast [...]WINB [...] kwietnia 2016 r., uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania z przyczyn formalnych. Nie oceniano więc merytorycznych powodów umorzenia postępowania przez PINB, koncentrując się na "potrzebie" prowadzenia ponownego postępowania i zalecono prowadzenia ponownego postępowania w kierunku orzeczenia nakazu przebudowy zjazdu. Zdaniem strony z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wynika ograniczenie wznowienia postępowania z uwagi na rodzaj decyzji ostatecznej (merytoryczna, kasacyjna). Istotne jest jedynie to, by decyzja była ostateczna. Skarżąca dodała, że zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzja kasacyjna jest decyzją ostateczną. Świadczy o tym art. 16 § 1 k.p.a. w związku z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) i regułą, że odwołanie służy tylko do jednej instancji (art. 127 § 1 k.p.a.). Pojęcie decyzji ostatecznej nie wiąże się zatem z podziałem decyzji na "merytoryczne" i "procesowe". Ustawodawca w ten sposób nie warunkuje prawa do wznowienia postępowania. Ponadto, kodeks postępowania administracyjnego samo pojęcie decyzji definiuje bardzo szeroko. Czyni to w sposób w istocie "procesowy", nazywając decyzją każdy akt kończący sprawę w danej instancji, także w inny sposób, niż przez rozstrzygnięcie jej istoty (por. art. 104 § 2 k.p.a.). Zdaniem skarżącej decyzja kasacyjna jest decyzją ostateczną więc możliwe jest wznowienia postępowania aktem tym zakończonego. Ma to znaczenie, bowiem pozbawienie możliwości udziału w postępowaniu zakończonym taką decyzją, narusza prawo strony w równym stopniu, jak pozbawienie możliwości działania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją merytoryczną np. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Pozbawienie możliwości działania w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją kasacyjną może powodować konieczność wznowienia postępowania (także z urzędu). Strona pozbawiona możliwości działania mogłaby bowiem w takim postępowaniu argumentować w sposób, który doprowadziłby organ do zgoła odmiennego stanowiska – wydania decyzji merytorycznej np. o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W tej sprawie możliwe byłoby więc przesłuchanie mgr inż. [...] na okoliczność trybu w jakim sporządził on opinię uzupełniającą a także sposobu w jaki rzekomo zmierzył pochylenie działki skarżącej, stwierdzając odprowadzanie z niej wód opadowych poprzez zjazd na drogę. Wobec pozbawienia możliwości udziału, skarżąca nie miała jednak okazji przedstawić m.in. nagrań przedstawiających odpływ wody z jej działki w czasie opadów deszczu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Istotą sporu w niniejszej sprawie było to, czy można wznowić postępowanie zakończoną decyzją, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przypomnieć zatem w pierwszej kolejności należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową, stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte poważną, kwalifikowaną wadą - wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego ( art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a.) Z treści przytoczonego przepisu wynika zatem wprost, że ustawodawca uzależnił wszczęcie postępowania wznowieniowego od spełnienia dwóch warunków: nie tylko od wydania decyzji ostatecznej, ale również od zakończenia postępowania tą decyzją ostateczną. Natomiast decyzja kasatoryjna, pomimo że jest decyzją ostateczną, nie kończy postępowania w sprawie, a jedynie utrzymuje stan sprawy w toku. Postepowanie bowiem nadal się toczy, skoro wynikiem decyzji kasatoryjnej jest konieczność ponownego, dalszego prowadzenia postępowania w sprawie. Innymi słowy, istota decyzji o charakterze kasatoryjnym wyraża się przede wszystkim w tym, że w wyniku orzeczenia organu drugiej instancji nie następuje merytoryczne załatwienie sprawy. Jest ona z tej racji decyzją czysto procesową «międzyinstancyjną», która nie załatwia sprawy co do istoty. Prawidłowe czy wadliwe uchylenie decyzji powoduje powstanie takiego stanu, w którym brak jest jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, a wydanie nowej decyzji przez organ pierwszej instancji otwiera drogę do ponownej kontroli administracyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1991 r. sygn. akt IV SA 349/91). "Przekazanie sprawy", o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. zakłada istnienie stosunku dwupodmiotowego, w którym występuje podmiot przekazujący i adresat, który posiada zdolność do ponownego niewadliwego rozpatrzenia sprawy W konsekwencji, wbrew argumentacji podniesionej w skardze, należało podzielić stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, co do tego, że nie było możliwe wszczęcie postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, co skutkowało koniecznością uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenia postępowania wznowieniowego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w uznał, że skarga - jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach - podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369).