II SAB/Wa 644/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi K.C. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o ponowne wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. Pan K. C. (skarżący) wystąpił do Komendanta Głównego Policji o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Wnioskodawca powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowany 6 listopada 2018 r. w Dz.U. z 2018 r. poz. 2102. W uzasadnieniu wskazał, że ze służby w Policji został zwolniony rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. wydanym na podstawie art. 41 ust. 3 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017r., poz. 2067, z późn. zm.) z dniem [...] kwietnia 2014 r. Wnosił o spowodowanie ponownego przeprowadzenia czynności materialno-technicznej polegającej na prawidłowym naliczeniu świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wymiarze 26 dni, urlop dodatkowy w wymiarze 5 dni oraz godzin niewykorzystanego czasu wolnego należnego z mocy art. 33 ust. 3 ustawy o Policji (w wymiarze wskazanym w piśmie z dnia [...].05.2014 r.). Dyrektor Biura Finansów KGP pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] wskazał, że w dniu [...] listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) ogłoszony został wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, w którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dyrektor Biura Finansów KGP poinformował, że omawiany wyrok TK spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Sytuacja taka (brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego) będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (koniecznym będzie przyjęcie danego wskaźnika tych przeliczeń). Ponadto istotne znaczenie będzie miało ewentualne wprowadzenie przez ustawodawcę przepisów przejściowych, rozstrzygających, do jakich zdarzeń prawnych bądź też podmiotów nowe przepisy prawa znajdą zastosowanie, co w konsekwencji może skutkować koniecznością ponownego ustalenia wysokości omawianego ekwiwalentu i wypłaty różnicy w jego wysokości osobom, które taki ekwiwalent otrzymały na podstawie zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny regulacji. Dyrektor Biura Finansów KGP wskazał, że aktualnie brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Jednocześnie poinformował, że niezwłocznie po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalania wysokości omawianego ekwiwalentu zostaną podjęte niezbędne działania zmierzające do załatwienia zainicjowanej powołanym na wstępie podaniem sprawy, o czym wnioskodawca zostanie odrębnie poinformowany (bez konieczności składania dodatkowego podania w tym zakresie). W dniu [...] czerwca 2019 r. (data wpływu do organu [...] czerwca 2019 r.) skarżący wystosował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa do Komendanta Głównego Policji. W uzasadnieniu podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał, że jeżeli organ stoi na stanowisku, iż z uwagi na brak ku temu postaw prawych sprawa nie może być załatwiona w formie decyzji, to powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W świetle art. 61 a § 1 k.p.a, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na to postanowienie służy zażalenie (§ 2), a na postanowienie ostateczne wydane w następstwie rozpatrzenia zażalenia skarga do sądu (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie w ocenie wnioskodawcy organ posiada jednak stosowne podstawy prawne do załatwienia przedmiotowego wniosku, tj. naliczenia oraz wypłaty w wyższej niż dotychczas wysokości ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w ww. wniosku. Pogląd taki został również wyrażony w wyroku z dnia 23.05.2019 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sygn. akt. III SA/Gd 205/19. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Dyrektor Biura Finansów KGP pismem z dnia [...] września 2019 r. poinformował, że nie jest ono uzasadnione, gdyż organ nie pozostaje w bezczynności. Przedstawił argumentację, jak w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. K. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...].11.2018 r. poprzez dokonanie czynności materialno-technicznej, o której mowa we wniosku lub wydania stosownego aktu administracyjnego, w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2. w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego, w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do dokonania czynności materialno-technicznej, o której mowa we wniosku lub wydaniu stosownego aktu administracyjnego, jeśli czynności materialno-techniczne lub wydanie stosownego aktu administracyjnego zostanie dokonane przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, 4. w przypadku uznania przez sąd bezczynności organu, w zakresie rozpoznania wniosku będącego przedmiotem skargi, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 cytowanej ustawy. W uzasadnieniu skargi przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik organu wyjaśnił, że strona zwróciła się o wypłatę wyrównania. Już samo sformułowanie żądania nastręcza wiele wątpliwości prawnych. W tej mierze wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w prawomocnym wyroku z dnia 28 marca 2018 r. o sygn. akt II SAB/Sz 11/19, z którego wynika, iż w przypadku wniosków odnoszących się do ponownego przeliczenia kwoty ekwiwalentu (a tym samym także wniosków o wypłatę wyrównania ekwiwalentu) organ nie rozstrzyga o prawie do świadczenia, gdyż orzekł o tym poprzez wypłatę ekwiwalentu przy zwolnieniu ze służby. Przedmiotem nowego roszczenia nie jest orzekanie o uprawnieniu, lecz ustalenie kwoty, jaka winna zostać wypłacona. Przepisy prawa nie statuują roszczenia o wypłatę wyrównania, jak też nie dają podstaw do orzekania o uznaniu wysokości ekwiwalentu lub odmowie ponownego jego przeliczenia. Z tego względu informacja o braku możliwości dokonania przeliczenia i wypłaty winna nastąpić w formie pisemnej niebędącej formą rozstrzygnięcia administracyjnego. Idąc tokiem rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie: prawo wynika z przepisu ustawy, organ nie potwierdza istnienia tego prawa w drodze decyzji deklaratoryjnej, nie istnieje samodzielne prawo do wyrównania ekwiwalentu, bowiem jest to świadczenie niepodzielne, a co najwyżej roszczenie o zapłatę (wypłatę), zatem wyjaśnienie przyczyn, z powodu których organ nie wydaje jakiegokolwiek rozstrzygnięcia indywidualnego co do meritum sprawy, jest całkowicie zasadne. W tym stanie sprawy organ dokonał dwóch rzeczy: 1) poinformował stronę o braku możliwości dokonania wypłaty w oparciu o obowiązujące przepisy, 2) przekazał wniosek strony w oryginale (stąd w aktach sprawy wyłącznie kopia wniosku) do organu właściwego, czyli Komendanta Wojewódzkiego Policji, na zaopatrzeniu którego funkcjonariusz pozostawał. Skarżący nie kwestionuje tego przekazania, bowiem skarży wyłącznie bezczynność organu co do wypłaty. Należy zauważyć, jak podał organ, że tak sformułowane żądanie zostało błędnie wniesione do Komendanta Głównego Policji, a organ ten nie może pozostawać w bezczynności wobec dokonania czynności materialno-technicznej, z zakresu finansów publicznych, do której nie jest upoważniony. Skarżący był funkcjonariuszem Centralnego Biura Śledczego Policji, zwolnionym w 2018 r. Powinien więc wiedzieć, iż CBSP stanowi odrębny od Komendy Głównej Policji organ, zaś policjanci CBŚP pozostają na zaopatrzeniu finansowym właściwych komend wojewódzkich Policji. W tym wypadku był to [...]. Ergo organ w sposób prawidłowy przekazał sprawę w trybie art. 65 Kpa. do właściwej jednostki Policji, informując o tym stronę. Zdaniem organu, wywiedziona skarga ma charakter spóźniony. Organ bowiem wykonał ciążący na nim obowiązek przekazania wniosku do organu właściwego. W tej mierze Dyrektor Biura Finansów działał w zakresie swojej właściwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 -4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarga jest dopuszczalna, albowiem skarżący wyczerpał przed jej wniesieniem środek zaskarżenia. Skarga podlegała oddaleniu z uwagi na fakt, że skarżący skierował wniosek do niewłaściwego organu. Jak wynika z akt sprawy skarżącemu został wypłacony ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Wypłata ekwiwalentu to czynność materialno-techniczna, która została dokonana przez Komendanta Wojewódzkiego w [...]. W tym miejscu Sąd wskazuje, że świadczenie wymienione w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji jest ściśle związane ze zwolnieniem ze służby, a zatem właściwy do oceny, czy jest ono należne, konsekwencją której jest dokonanie wypłaty bądź wydanie decyzji o odmowie wypłaty, będzie organ Policji, który zwolnił policjanta ze służby bądź wypłacił ten ekwiwalent. W sytuacji zatem, gdy policjant, któremu wypłacono omawiany ekwiwalent pieniężny żąda ponownego jego ustalenia składając wniosek dotyczący tego ekwiwalentu, właściwym do rozpatrzenia takiego wniosku jest ostatni przełożony funkcjonariusza, posiadający nad nim zwierzchnictwo służbowe, w rozpatrywanej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w [...]. W niniejszej sprawie, jak wynika z odpowiedzi na skargę, właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżącego był Komendant Wojewódzki Policji w [...], do którego wniosek został przekazany przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. Podkreślenia wymaga w tym miejscu fakt, że Centralne Biuro Śledcze Policji stanowi odrębny od Komendanta Głównego Policji organ, zaś policjanci Centralnego Biura Śledczego Policji pozostają na zaopatrzeniu finansowym komend wojewódzkich policji. Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd uznał, że Komendant Główny Policji nie pozostawał w bezczynności, gdyż nie mógł rozpoznać wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r., ponieważ nie był w sprawie właściwy. Na zakończenie należy wskazać, że organy administracji z urzędu przestrzegają swojej właściwości, naruszenie przepisów o właściwości stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Biorąc powyższe pod rozwagę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.