III SA/Gl 922/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Starszy referent Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi S.P. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. Oddział w B. z dnia [...] r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...], Okręgowy Inspektor Pracy w K., po rozpatrzeniu odwołania przedsiębiorcy S.P. (P.) prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: "A" z/s w M. (dalej: strona, skarżący), utrzymał w mocy decyzję Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy z [...] r., nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji nr [...], [...], [...] i [...] zawartych w nakazie z [...] r., nr [...], dotyczących bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.) i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 623 ). Decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach [...], [...], [...], [...] oraz [...] r. w firmie prowadzonej przez skarżącego, inspektor pracy wydał w dniu [...] r. nakaz, nr rej.: [...], zawierający 38 decyzji zobowiązujących skarżącego jako pracodawcę do określonych działań w wyznaczonym terminie.. Skarżący nie wniósł odwołania od powyższego nakazu, a zatem decyzje w nim zawarte stały się decyzjami ostatecznymi. W dniu [...] r. do Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. wpłynęło pismo skarżącego z dnia [...] r., w którym poinformował o sposobie wykonania decyzji z nakazu z dnia [...] r. Odnośnie decyzji o nr [...], [...], [...], [...], skarżący podał, że nie zostaną zrealizowane i zakwestionował ich zasadność. W związku z uwagami skarżącego zawartymi w ww. piśmie z dnia [...] r., inspektor pracy decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 155 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji nr [...], [...], [...], [...] nakazu o nr [...]. Pismem z [...] r., strona wniosła odwołanie od tej decyzji. W wyniku jego rozpatrzenia Okręgowy Inspektor Pracy w K. jako organ odwoławczy, decyzją z [...] r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję inspektora pracy odmawiającą uchylenia decyzji nr [...], [...], [...], [...] nakazu o nr [...]. W dniu [...] r. za pośrednictwem Okręgowego Inspektoratu Pracy w K., skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (nadana w placówce Poczty Polskiej w dniu [...] r.). We wniesionej skardze strona wskazała, że zaskarża decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] r. o nr rej. [...] w powiązaniu z pismem [...] z dnia [...] r. W skardze zarzucił, że decyzja nr [...] powołuje się na przepis, który nie dotyczy prowadzonej przez niego działalności, zarzucił brak konsultacji co do pozostałych decyzji z pracownikami. Organ wniósł o oddalenie skargi. Okręgowy Inspektor Pracy w K. wskazał, że zaskarżone decyzje zostały wydane w celu ochrony zdrowia i życia pracowników. Normy prawne będące podstawą prawną zaskarżonych decyzji w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości określają rodzaj obowiązków ciążących na pracodawcy. W takiej sytuacji nie można mówić o "słusznym interesie strony", jako przesłance uzasadniającej uwzględnienie wniosku składanego w trybie art. 155 K.p.a., gdyż przede wszystkim na stronie ciąży obowiązek zapewnienia pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Organ wyjaśnił, że pismo z [...] r. skierowane do strony było odpowiedzią na jego zarzuty dotyczące sposobu prowadzenia czynności kontrolnych przez inspektora pracy i nie jest związane z postępowaniem odwoławczym prowadzonym przez Okręgowego Inspektora Pracy w K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn od wskazanych w skardze. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2018, poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej powoływana jako p.p.s.a.).. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga w granicach danej sprawy, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a) i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Należy wskazać, że przedmiotem sporu jest ocena słuszności odmowy uchylenia przez organ nałożonych na skarżącego w ostatecznej decyzji (nakazie) z [...] r. obowiązków w pkt [...], [...], [...] i [...] w trybie art. 155 k.p.a. Należy zatem wskazać, że zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Przepisom art. 155 podlegają nie tylko decyzje uprawniające, lecz także decyzje zobowiązujące. Decyzja, o której mowa w art. 155, może być zmieniona lub uchylona w każdym czasie, a zatem nie stosuje się w tym postępowaniu ograniczeń czasowych przewidzianych w art. 146 i 156 § 2. Treść przepisu art. 155 zd. 1 wskazuje na to, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, wszczyna się z urzędu. Jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że należy dopuścić możliwość wszczęcia tego postępowania na żądanie strony domagającej się np. ustalenia, że nałożono na nią obowiązek w większym rozmiarze niż należny. Z ogólnej zasady wprowadzonej przez art. 61 § 1 k.p.a. wynika jednak, że każde postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Dotyczy to także postępowań uregulowanych w art. 154 i 155. Wszczęcie z urzędu postępowania z art. 155 ma charakter uznaniowy, a sąd nie jest władny wydawać organom jakichkolwiek nakazów w tym przedmiocie. W przedmiotowej sprawie, organ pierwszej instancji wskazał, że decyzję wydał na wniosek strony z dnia [...] r., który wpłynął do Oddziału OIP w B. [...] r., dotyczącego decyzji nr [...], [...],[...] i [...] zawartych w nakazie z dnia [...] r. W ocenie Sądu, pismo z dnia [...] r. nie zawiera wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznych decyzji w trybie art. 155 k.p.a., bowiem nie wynika to z jego treści. Poza sporem jest, że skarżący, prawidłowo pouczony o sposobie i terminie odwołania od nakazu, z tego prawa nie skorzystał. Pismem z dnia [...] r. poinformował organ o wykonaniu poszczególnych decyzji nakazowych, zgłaszając przy tym uwagi do decyzji zawartych w pkt [...],[...], [...] i [...] nakazu. W ocenie Sądu orzekającego, potraktowanie uwag zgłoszonych w rzeczonym piśmie jako wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. było nieprawidłowe i przedwczesne.. Co więcej, organ pierwszej instancji wydał decyzję, bez wszczęcia w tym przedmiocie postępowania co stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co organ drugiej instancji zaakceptował. Tymczasem zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym wszczęcie lub odmowa wszczęcia postępowania dotyczy również takich trybów postępowania jak wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji lub postępowanie zmierzające do uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Są to w odróżnieniu od postępowania zwykłego, odrębne tryby postępowania, w których wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić wyłącznie w przypadku spełnienia się ustawowych przesłanek. A zatem w przedmiotowej sprawie, organ pierwszej instancji wydał decyzję o odmowie zmiany decyzji nr [...],[...], [...] i [...], mimo braku wyraźnego wniosku strony o zmianę lub uchylenie tych decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Organ, nie zwrócił się do skarżącego o sprecyzowanie, czy i w jakim trybie domaga się wzruszenia kwestionowanych decyzji. Należy przy tym wskazać, że zgodnie z aktualnym poglądem wyrażonym w wyroku SN z 6 stycznia 1999 r., III RN 101/98, OSNAP 1999/20, poz. 637, uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1). Potwierdza to wyrok NSA w Warszawie z 26 lipca 1993 r., I SA 1892/92, ONSA 1994/3, poz. 116, w którym stwierdzono, że w trybie art. 155 nie można dokonywać zmiany decyzji dotkniętej wadą nieważności w celu jej sanowania. Decyzja wydana na podstawie art. 155 może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienianą (uchylaną) decyzją organu, a nie kwestii nowych. Podsumowując, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 61 § 1 k.p.a. Organ wyjaśni zatem czy i w jakim trybie skarżący domaga się wzruszenia prawomocnych decyzji nr [...], [...], [...], [...], rozważy potrzebę wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania we wskazanym zakresie lub z urzędu oraz w przypadku wszczęcia postępowania stwierdzi czy istnieją przesłanki uzasadniające uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznych. Wobec powyższego Sąd uznał, że na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. zachodzi podstawa do uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Strona nie domagała się w skardze zwrotu kosztów postępowania.