II SA/Ol 874/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skarg R. M., M. D., A. B. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżących R. M., M. D., A. B. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda (dalej: Wojewoda), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji Starosty "[...]" z dnia "[...]" zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wieża typu "[...]" o wysokości całkowitej 61,95 m. n.p.t. wraz z linią zasilania elektrycznego zasilającego instalacje radiokomunikacyjną (kategoria obiektu budowlanego - XXIX, XXVI) w miejscowości "[...]", gm. "[...]" na dz. nr "[...]" – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Starosta "[...]" decyzją z dnia "[...]" zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z linią zasilania elektrycznego w miejscowości "[...]", gm. "[...]", na dz. nr "[...]". W odwołaniu od powyższej decyzji A. B. wniósł o jej uchylenie wskazując, że organ I instancji nie dokonał jednoznacznego rozstrzygnięcia czy spółka "[...]" przedstawiła wiarygodne informacje o szkodliwym oddziaływaniu całej inwestycji na ludzi oraz zwierzęta. Organ nie dokonał także analizy (dla wszystkich mieszkańców) polegającej na ustaleniu miejsc dostępnych dla ludności od środka elektromagnetycznego, w osiach głównych sum nakładających się wiązek, ich łącznego promieniowania i ewentualnego łącznego wpływu (zwłaszcza jego braku) na mieszkańców i zwierzęta popartego ekspertyzą przez niezależnego rzeczoznawcę nie związanego z inwestorem. W ocenie skarżącego organ wydający decyzję inwestycji celu publicznego powinien dokonać dogłębnej analizy dla całego obszaru inwestycyjnego lub zażądać takiej analizy od inwestora, a następnie po jej przedłożeniu dokonać jej odrębnej weryfikacji pod kątem poprawności i przydatności poprzez powołanie biegłego niezależnego od inwestora. Skarżący wskazał także, iż w jego ocenie inwestor nie przedstawił poprawnego załącznika graficzno-mapowego obejmującego np. tereny wykluczone z ewentualnej przyszłej zabudowy mieszkalnej na skutek oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Organ ponadto nie dokonał innych ustaleń mogących wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu terenów obecnie i w przyszłości wywołanych przez inwestycję. Ponadto podniósł, iż organ oraz inwestor nie przeprowadzili poprawnej analizy dotyczącej warunków ochrony interesów osób trzecich. Nie wyjaśniono także czy planowana inwestycja nie będzie podlegała w przyszłości rozbudowie oraz modyfikacji obecnych parametrów technicznych "na niekorzyść mieszkańców". Dodatkowo wskazał, iż starosta nie ustalił poprawnie kręgu stron postępowania (ze wskazaniem mieszkańców z imienia i nazwiska) miejscowości "[...]" oraz Gminy "[...]". W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Wojewoda stwierdził, że dla przedmiotowej inwestycji inwestor uzyskał decyzję Wójta Gminy "[...]’ z dnia "[...]’. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższa decyzja stała się ostateczna w dniu 10 sierpnia 2018 r. Zgodnie z ww. decyzją planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, dotyczących braku wyjaśnienia szkodliwego działania planowanej inwestycji na zdrowie ludzi i zwierząt, braku prawidłowego ustalenia miejsc dostępnych dla ludności oraz załączenia do projektu budowlanego błędnego załącznika graficzno-mapowego przedstawiającego zasięg oddziaływania planowanej inwestycji Wojewoda, przytaczając treść art. 4, art. 32 i art. 35 Prawa budowlanego wyjaśnił, że inwestor na budowę przedmiotowej inwestycji uzyskał wymaganą prawem decyzję inwestycji celu publicznego. Zatem należy przyjąć, iż wójt dokonał stosownej analizy ewentualnego odziaływania inwestycji w zakresie ochrony środowiska oraz występowania miejsc dostępnych dla ludności w osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych. Wojewoda wskazał, że w postępowaniu inwestor wykazał się decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, z której wynika, że zamierzenie inwestycyjne nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacznie lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Należy tutaj wskazać, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają obowiązku dokonywać niezależnych analiz poprawności wykonanych przez inwestora obliczeń w zakresie ustaleń dopuszczalnych parametrów technicznych określonych dla anten sektorowych. Nie mogą także rozpatrywać zdarzeń przyszłych (hipotetycznych), na które wskazuje skarżący tj. m.in. badania czy planowana inwestycja będzie podlegała w przyszłości rozbudowie oraz modyfikacji obecnie przyjętych rozwiązań technicznych planowanej inwestycji. Odnośnie zarzutów dotyczących prawidłowego określenia obszaru oddziaływania inwestycji oraz stron postępowania Wojewoda wyjaśnił, że w projekcie budowlanym został określony obszar oddziaływania inwestycji. Organ I instancji określił krąg stron postępowania, wysyłając imienne zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz wysłał do stron postępowania decyzję administracyjną udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Wojewody z dnia "[...]" R. M., M. D. i A. B. wnieśli o jej uchylenie. Wskazali, że planowane zamierzenie inwestycyjne w sposób negatywny będzie oddziaływać na środowisko naturalne, doprowadzi do eliminacji owadów i pszczół, zniszczy plony, spowoduje erozję gleby. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dacie ich wydania. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) Sąd kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem nie dokonuje własnych ustaleń w sprawie (art. 133 § 1 p.p.s.a.) lecz orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku. Stosownie zaś do art. 134 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona w takich zakresie kontrola skarżonej decyzji organu odwoławczego wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem rozstrzygnięcie podjęte zostało z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Takie stwierdzenie wypełnia dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, o której mowa w art. 138 1 pkt 1 k.p.a., stanowiąca jeden z rodzajów rozstrzygnięć, które może podjąć organ odwoławczy w następstwie rozpatrzenia odwołania, wydawana jest przez organ odwoławczy w przypadku stwierdzenia, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" oznacza, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Ten skrót myślowy oznacza zatem, że organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę w sposób identyczny jak organ I instancji. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza przede wszystkim utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie sprawy stanowi obligatoryjny element decyzji administracyjnej, o którym stanowi art. 107 § 1 k.p.a., ale nie jedyny element decyzji. Decyzja organu odwoławczego powinna spełniać także pozostałe wymagania określone w art. 107 § 1-3 k.p.a., w tym te związane z prawidłowym sformułowaniem uzasadnienia decyzji. Organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania zobligowany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w takim zakresie, w jakim została ona rozstrzygnięta przez organ I instancji, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego. W tym kontekście wskazać należy, że w sytuacji gdy odwołanie dotyczy całej decyzji, to nie budzi wątpliwości, że organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, powinien ustosunkować się w uzasadnieniu decyzji do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji oraz wszystkich zarzutów odwołania. Decyzja organu drugoinstancyjnego, której immanentną częścią jest uzasadnienie, musi być zgodna z zakresem odwołania i przede wszystkim odnosić się do przedmiotu odwołania oraz całości sprawy objętej decyzją organu I instancji. Jeżeli zatem organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji oraz do zarzutów odwołania, to tym samym naruszył on nie tylko przepis art. 107 § 3 k.p.a. określający wymagania dotyczące prawidłowego uzasadnienia decyzji, ale również art. 11 k.p.a., który wymaga od organu wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Podjęcie rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, powoduje konieczność spełnienia przez to rozstrzygnięcie wszystkich wymogów formalnych jakie ustawodawca stawia decyzjom administracyjnym, w szczególności tych wynikających z przepisów art. 107 k.p.a., a określających obligatoryjne elementy decyzji, odnoszące się zarówno do komparycji i formuły rozstrzygnięcia, jak i jego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Zgodnie z przepisem art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Wymogi uzasadnienia faktycznego i prawnego precyzuje art. 107 § 3 k.p.a. Analiza akt sprawy i zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia organu odwoławczego prowadzi do jednoznacznego wniosku, że organ II instancji dopuścił się, naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem nie rozpatrzył ponownie sprawy w jej całokształcie i nie odniósł się merytorycznie do zarzutów odwołania dotyczących braku wyjaśnienia szkodliwego działania planowanej inwestycji na zdrowie ludzi i zwierząt, braku prawidłowego ustalenia miejsc dostępnych dla ludności oraz załączenia do projektu budowlanego błędnego załącznika graficzno-mapowego przedstawiającego zasięg oddziaływania planowanej inwestycji. Uzasadnienie organu sprowadza się jedynie do przytoczenia treści przepisów i wskazaniu, że w postępowaniu inwestor wykazał się decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wojewoda w powyższym zakresie nie poczynił żadnych ustaleń, nie odniósł się do przedstawionych wyżej argumentów odwołania, czym uchybił zasadom określonym w art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie wyjaśnił zatem w sposób wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy i nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie. Nie uczynił też w związku z tym zadość obowiązkowi dotyczącemu uzasadnienia decyzji, określonemu w art. 107 § 3 k.p.a. Z zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek organu do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego urzeczywistnia się poprzez nałożenie na organ obowiązku wyczerpującego zebrania i zbadania całego materiału dowodowego, a następnie dokonanie oceny znaczenia i wartości tego materiału i oceny czy dana okoliczność została udowodniona. Przy czym należy wskazać, że rolą organu odwoławczego, wynikającą z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przyjętej w art. 15 k.p.a., jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Wynika to z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy, tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem II instancji, w wyniku wniesienia skutecznego środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek powtórnego rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Dlatego też do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne natomiast jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem jego oceny przez każdy z organów postępowania. Mając na względzie wyżej przytoczone argumenty Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Wskazania, co do sposobu procedowania w ponownie prowadzonym postępowaniu wynikają wprost z uzasadnienia wyroku.