III OSK 2752/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 1244/19 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia [...] stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1244/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...]2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Sąd przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w którym Trybunał stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W ocenie Sądu, z treści uzasadnienia rzeczonego wyroku TK, wprost wynika sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (pomimo braku zastąpienia ułamka 1/30 innym), którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Powyższe oznacza, że po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego skarżącemu należy tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby, obliczonego – zgodnie z wyrokiem TK - w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji w [...], zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: - przepisów prawa materialnego, tj. art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z art. 66 ust. 2 i art. 81 Konstytucji RP przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w stanie prawnym określonym cytowanymi przepisami na dzień wydania zaskarżonej decyzji, organ był zobowiązany do wyrównania świadczenia należnego skarżącemu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, podczas gdy stwierdzenie przez TK w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt k 7/15 częściowej niezgodności art. 115a ustawy o Policji z przepisem art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji oraz zaniechanie ustawodawcy w zakresie nowelizacji art. 115a ustawy o Policji spowodowało, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji brak było spełniającej standardy konstytucyjne normy ustawowej, która umożliwiałaby ustalenie wysokości należnego świadczenia, a tym samym realizację tego prawa; - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wydaniu orzeczenia z przekroczeniem granic sprawy przez przyjęcie, że organ Policji odmówił wypłaty należności z powodu przedawnienia prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, podczas gdy okoliczność ta nie stanowiła podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, ani poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w związku z czym Sąd I instancji nie powinien rozstrzygać o zakresie nieobjętym sprawą. W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny zarzutów kasacyjnych, uznając, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wyjaśnić należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można wywieść, że Sąd I instancji przyjął w sprawie, że powodem odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop było przedawnienie roszczenia. W niniejszej sprawie podstawę prawną konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego stanowi art. 115a ustawy o Policji, którego treść po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, nie została zmieniona. Sąd I instancji uznał, że pomimo to można wyliczyć należną skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a więc – po odjęciu kwoty wypłaconej – kwotę brakującą i dotąd niewypłaconą. Powyższe uprawniało i zobowiązywało Sąd I instancji do badania spełnienia wszystkich istotnych wymagań procesu konkretyzacji normy zawartej w art. 115a ustawy o Policji. Istotnym elementem konkretyzacji tego stosunku administracyjnoprawnego objętym normą administracyjnego prawa materialnego jest ustalenie kwestii przedawnienia roszczenia. Okoliczność, że upłynął określony przepisami prawa czas do spełnienia świadczenia oznacza, że roszczenie nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu, a wniosek powinien zostać załatwiony negatywnie. Sąd badając legalność działań organów administracji nie jest związany, a tym samym ograniczony zarzutami i wnioskami skargi, nie jest również skrępowany sposobem rozstrzygnięcia sprawy przez organ, tj. ze skutkiem pozytywnym, czy negatywnym dla strony. Stanowisko Sądu I instancji co do przedawnienia roszczenia w okolicznościach niniejszej sprawy, dotyczy zagadnienia prawnego, a nie okoliczności stanu faktycznego, co oznacza, że pozostaje w granicach sprawy. Tym samym zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. uznać należy za bezpodstawny, podobnie jak i naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji przedstawiając stanowisko co do przedawnienia roszczenia wypowiedział się wyłącznie w kwestii prawnej, a nie w kwestii okoliczności stanu faktycznego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy powodując tym samym bezskuteczność zarzutu również w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Istota zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadza się do twierdzenia, że sprawa wypłaty świadczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, należnego skarżącemu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, wobec braku działania ustawodawcy polegającego na nowelizacji art. 115a ustawy o Policji po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 nie może być rozpoznana ze względu na brak spełniającej standardy konstytucyjne normy ustawowej, która umożliwiałaby ustalenie wysokości należnego świadczenia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, zakresowy charakter przywołanego wyroku TK powoduje, że jest on skierowany wyłącznie do ustawodawcy i nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko jest błędne. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Tym samym nie można zaakceptować stanowiska, że wyrok zakresowy nie ma zastosowania w sprawie i jest skierowany wyłącznie do ustawodawcy (obligując go do zmiany zakwestionowanego przepisu ustawy), gdyż ww. przepis Konstytucji nie różnicuje mocy prawnej i skutków wywoływanych przez wszystkie rodzaje wyroków Trybunału. W tym nurcie wykładni przepisów Konstytucji pozostaje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń przyjął, że skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem, to sądy i organy administracji muszą interpretować normy prawne tak, aby były one zgodne z Konstytucją (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 3037/19). Powyższe oznacza, że wykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy (por. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17). Jeśli więc ustawodawca obowiązku tego nie realizuje, to ciężar wykonania orzeczenia Trybunału przenosi się na sądy i inne organy stosujące prawo. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być uzależniona od woli i sprawności parlamentu w wykonaniu orzeczenia TK. Brak reakcji ustawodawcy na wyrok TK nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć. Wprost przeciwnie, to na sądach spoczywa wówczas powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których należy Konstytucja RP. Nie można więc zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że na dzień orzekania, nie było w systemie prawnym normy ustawowej odnoszącej się do ustalania należnego prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Jak wskazano podstawą tą jest art. 115a ustawy o Policji, który zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Nie jest dopuszczalne odniesienie problemu istnienia normy prawnej będącej podstawą ustalenia uprawnień policjanta wyłącznie do kwestii technicznych związanych z brakiem określenia przez ustawodawcę czynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego uposażenia policjanta. Kwestia ta nie została rzeczywiście uregulowana przez ustawodawcę po wydaniu przez TK przedmiotowego wyroku. Jednakże sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego został wskazany w uzasadnieniu wyroku TK. Trybunał wskazał, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Wobec powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału Konstytucyjnego nie jest dopuszczalne pominięcie przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy administracyjnej rzeczonego wyroku Trybunału z którego uzasadnienia sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynika w sposób nie budzący najmniejszych wątpliwości. Wyrok ten winien tym samym stać się również podstawą prawną działania sądu i organu. Z tych przyczyn nie doszło także do naruszenia art. 81 Konstytucji i art. 66 ust. 2 Konstytucji. Zasadnie zatem Sąd I instancji przyjął sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu, którym jest na dzień zwolnienia ze służby liczba dni niewykorzystanego urlopu, przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną jako bezzasadną oddalił.