I OSK 1046/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędziowie Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędzia NSA Marian Wolanin, , po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 494/19 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i orzeczenia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 494/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę D. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i orzeczenia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...] na wniosek [...] ograniczył sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr 42/5 poprzez udzielenie Spółce zezwolenia na zajęcie pasa terenu o powierzchni 356,7 m2 na potrzeby założenia i przeprowadzenia, po uprzednim demontażu opisanych przewodów na ww. działce. Po rozpoznaniu odwołania D. S., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2019 r. w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji w całości orzekając w tym zakresie w pkt 1 o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w gminie [...], oznaczonej jako działka gruntu nr [...], [...], obr. [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], w związku z "przebudową linii elektroenergetycznej polegającą na rozbiórce istniejącej linii [...] i budowie elektroenergetycznej dwutorowej linii napowietrznej [...], poprzez zezwolenie [...] na założenie i przeprowadzenie na części działki gruntu nr [...] przewodów, urządzeń i obiektów służących do dystrybucji energii elektrycznej, opisując w podpunktach szczegółowe parametry odcinka linii; w pkt 2 przedstawiając przebieg i granice obszaru trwałego zajęcia gruntu oraz obszaru zajęcia na czas robót budowlano-montażowych o powierzchni 875,3 m2 i w pkt 3 określił okres wykonania robót budowlanych związanych z założeniem i przeprowadzeniem przewodów, urządzeń i obiektów na łącznie 30 dni, od momentu rozpoczęcia prac. Przywołując regulację art. 124 ust. 1 i ust. 3 ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) dalej "u.g.n." za prawidłowe Wojewoda uznał stanowisko organu I instancji, że przebudowa linii elektroenergetycznej jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 u.g.n. oraz, że jej projektowany przebieg jest uwzględniony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ([...]) i przebiegać będzie przez działkę nr [...] w śladzie dotychczasowego przebiegu linii elektroenergetycznej. Za spełniony Wojewoda uznał również wymóg przeprowadzenia rokowań, o których stanowi art. 124 ust. 3 u.g.n., uznając w tym zakresie za niebudzące wątpliwości ustalenia, że oświadczenie woli inwestora zawierające propozycje negocjacyjne skutecznie dotarło do adresata, jako że skierowane zostało zarówno na jego adres zameldowania jak i prowadzonej działalności gospodarczej, a nadto do jego pełnomocnika, który w piśmie z [...] sierpnia 2016 r. poinformował, że jego mocodawca nie wyraża zgody na dysponowanie przez Spółkę nieruchomością na cele budowlane oraz na prowadzenie jakichkolwiek prac modernizacyjnych. Organ podkreślił, że zakresem propozycji negocjacyjnych objęte zostały wszystkie przedmiotowo istotne elementy, a właściciel nieruchomości miał pełną wiedzę co do zakresu ograniczenia i jego skutków. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, D. S. zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucił jej naruszenie: - prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że wypełnione zostały wskazane w tym przepisie przesłanki niezbędne dla wydania w określonym w nim trybie decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości; - prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację art. 112 ust. 2 i 3 u.g.n. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne przyjęcie, że cele publiczne wskazane przez inwestora nie mogą być realizowane w inny sposób niż ograniczenie prawa do nieruchomości skarżącego; - art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz przyjęcie dowolnej zamiast swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. WSA we Wrocławiu oddalił opisaną skargę, wyjaśniając, że kontrolowana decyzja nie naruszyła dyspozycji przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n., który obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego. Dopuszczalne zatem było prowadzenie postępowania co do zezwolenia dotyczącego przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej, która ponadto w świetle definicji art. 6 pkt 2 u.g.n. jest inwestycją celu publicznego. Spełniony został również przewidziany w art. 124 ust. 3 u.g.n. wymóg przeprowadzenia rokowań, co jednoznacznie potwierdza zgromadzony materiał dowodowy z którego wynika, że zainicjował je inwestor zwracając się licznymi pismami do skarżącego i jego pełnomocnika z konkretnymi propozycjami dotyczącymi zgody na dokonanie przebudowy linii elektroenergetycznej. Analizując spełnienie przesłanek wydania spornej decyzji, Sąd podkreślił, że przebieg inwestycji przez nieruchomość skarżącego, nie tylko został ustalony w obowiązującym m.p.z.p. ale w podjętym rozstrzygnięciu szczegółowo określono terytorialny zakres i powierzchnię ustanowionego ograniczenia, a na załącznikach wyrysowany został przebieg inwestycji. Zasadnie, w oparciu o prawidłową analizę treści planu, organ uznał, że skoro projektowana przebudowa istniejącej linii będzie przebiegać przez działkę skarżącego w dotychczasowym śladzie, a plan nie przewiduje alternatywnego przebiegu takiej linii, to ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło zgodnie z postanowieniami m.p.z.p. i tym samym należało przyjąć, że zlokalizowanie i przebieg inwestycji ma umocowanie prawne oraz jest jak najmniej uciążliwe dla nieruchomości skarżącego. Od opisanego wyroku D. S. w oparciu o przepis art. 173 § 1 p.p.s.a. wywiódł skargę kasacyjną zarzucając tak jak w skardze do WSA naruszenie: - prawa materialnego w postaci art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. przez nieuzasadnione przyjęcie, że wypełnione zostały wskazane w nim przesłanki niezbędne do wydania w określonym w nim trybie decyzji ograniczającej korzystanie przez niego z nieruchomości oraz art. 112 ust. 2 i 3 u.g.n. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez bezpodstawne przyjęcie, że cele publiczne wskazane przez wnioskodawcę nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez ograniczenie prawa do nieruchomości; oraz - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji naruszającej przepisy postępowania, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. opartej o postępowanie niewyjaśniające wszystkich okoliczności sprawy, w którym nie zebrano wystarczającego materiału dowodowego, pominięto żądanie strony przeprowadzenia dowodu mającego znaczenie dla sprawy, nie dokonano właściwej oceny przedstawionego materiału dowodowego. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej są całkowicie chybione. Zauważyć przy tym należy, że w istocie stanowią one powtórzenie zarzutów podniesionych już w skardze, do których Sąd I instancji trafnie i wyczerpująco odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W świetle zawartych w nim, niewadliwych wywodów nie ulega wątpliwości, że – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – ustalenia faktyczne poczynione przez organ w kontrolowanej sprawie nie miały charakteru dowolnych, lecz znajdowały oparcie w prawidłowo zebranym i wszechstronnie rozpatrzonym materiale dowodowym oraz wyprowadzonych zeń w sposób uprawniony wnioskach. W szczególności wbrew zarzutom skargi kasacyjnej podzielić należy ocenę WSA, że spełnione zostały przesłanki do wydania trybie art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. kwestionowanej decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości. Zgodnie z brzmieniem art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z przytoczonej regulacji jednoznacznie wynika, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. przewiduje wymóg zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym. W niniejszej sprawie zakres ograniczenia korzystania z nieruchomości skarżącego nastąpił zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą [...]. Organ nie może ingerować w jego treść i ustalać innego przebiegu inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2587/14, z 7 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 81/12). W zapisach obowiązującego planu przewidziano, że działka nr [...] w miejscu objętym zakresem ograniczenia znajduje się na terenie przeznaczonym pod tereny upraw rolnych oraz dla którego stosownie do [...] uchwały, przewiduje się trwałą adaptację linii wysokiego napięcia [...]. Przy czym organ w sposób dokładny i szczegółowy wyjaśnił sposób przebiegu spornej inwestycji, zakres niezbędnych prac do jej wykonania i sposób dokonywanego ograniczenia własności skarżącego, który wbrew zarzutom skargi nie stanowi nieuzasadnionego ograniczenia praw właściciela, tj. skarżącego. W ocenie NSA zarówno organ jak i Sąd I instancji w sposób należyty przyjął, iż wydanie decyzji na podstawie rzeczonego przepisu u.g.n. było działaniem niezbędnym z punktu widzenia ochrony interesu publicznego. Poprawa jakości infrastruktury elektroenergetycznej jest bowiem inwestycją o charakterze ogólnospołecznym a związany z wykonywaniem zadania inwestycyjnego obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ma nadrzędne znaczenie w odniesieniu do interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono czasowo sposób korzystania z niej w sposób niezakłócony (por. wyrok NSA z dnia 04.12.2019 r., sygn. akt I OSK 33771/18). Nie jest także trafne podnoszone w skardze kasacyjnej zaniechanie przeprowadzenia rokowań ze skarżącym. W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano, że "Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Organ - a za nim i sąd - ustala jedynie fakt istnienia rokowań, nie bada zaś przyczyn braku zgody stron." (zob. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., I OSK 3371/18, LEX nr 2753461). Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że przedstawiciel inwestora zwracał się licznymi pismami zawierającymi propozycje negocjacyjne zarówno do skarżącego jak i jego pełnomocnika, przedstawiając zakres planowanych robót budowlanych oraz wszystkie charakterystyczne elementy inwestycji, na które nie wyrażono zgody. Natomiast przedstawione przez właściciela nieruchomości rozwiązania były niemożliwe do przyjęcia przez inwestora. Wobec powyższego uznać należy, że rokowania o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. zostały przeprowadzone, ale nie zakończyły się uzyskaniem zgody ani zawarciem porozumienia. Brak konsensusu między skarżącym a inwestorem, nie uprawnia jednak do twierdzenia, że rokowania nie zostały przeprowadzone. Sam bowiem fakt porozumienia się inwestora z właścicielem oraz brak jego zgody wyczerpuje przesłanki z art. 124 ust. 3 u.g.n. Stawiając zarzut naruszenia art. 112 ust. 2 i 3 u.g.n. skarżący kasacyjnie pominął wywód Sądu I instancji, w którym wskazane zostały dokładne przyczyny realizacji spornej inwestycji. W analizowanym przypadku projektowana przebudowa znajduje potwierdzenie w zapisach m.p.z.p., który przewiduje jej realizację na nieruchomości skarżącego w sposób jak najmniej uciążliwy z uwagi na przebieg po dotychczasowym śladzie oraz brak możliwości jej alternatywnego przebiegu, czy też realizacji w inny sposób np. przez skablowanie spornej linii. Powyższe działania nie spowodowały naruszenia prawa własności skarżącego, które chociaż podlega ochronie na mocy przepisów Konstytucji RP, to jednak prawo to nie jest chronione bezwzględnie. Konstytucja bowiem w art. 64 ust. 3 dopuszcza możliwość jego ustawowego ograniczenia, w szczególności wywłaszczenia na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Realizacja inwestycji infrastruktury elektroenergetycznej z reguły wiąże się z ograniczeniem praw do nieruchomości. Należy jednak wziąć pod uwagę, że w tego typu inwestycjach pierwszeństwo przyznaje się, co do zasady, interesowi publicznemu. Za nieusprawiedliwione uznać należy także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Naruszenie przez Sąd powołanych przepisów mogło by mieć miejsce wówczas, gdyby dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wynika bowiem, że gdyby organ nie naruszył przepisów prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w w/w przepisie. W niniejszej sprawie nie można Sądowi I instancji postawić skutecznie tego zarzutu, gdyż nie dopuścił się naruszenia, które miałoby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Zasadnie podzielił stanowisko organu, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Poczynione ustalenia przedstawiono w uzasadnieniach podjętych decyzji w sposób rzetelny. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Wobec tego uznać należy, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.