V SA/Wa 1395/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] przy udziale uczestnika postępowania J. W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Przedmiotem skargi ... (dalej: "[...]", "Strona" lub "Skarżąca") jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. (dalej: "Dyrektor IAS", "organ nadzoru" lub "organ II instancji") z ...maja 2019 r. Nr..., utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika ... Urzędu Skarbowego ...(dalej: "Naczelnik US", "organ egzekucyjny" lub "organ I instancji") z ... stycznia 2019 r. nr ..., w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec J. W. (dalej: "Zobowiązany") na podstawie tytułu wykonawczego z dnia ... stycznia 2018 r. nr .... Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Naczelnik US prowadzi postępowanie egzekucyjne do majątku J. W. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia ... stycznia 2018 r. nr ..., wystawionego przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości ... (wierzyciela) obejmującego obowiązek zwrotu równowartości nienależnego świadczenia w kwocie 2 175 257,00 zł wraz z odsetkami. Podstawę prawną wystawienia ww. tytułu wykonawczego stanowiła decyzja ... z ... grudnia 2017 r. nr ..., w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego doręczono Zobowiązanemu tytuł wykonawczy (17 stycznia 2018 r.) oraz organ egzekucyjny podjął szereg czynności egzekucyjnych, które doprowadziły do częściowego wyegzekwowania należności (cała kwota została zaliczona na koszty egzekucyjne). Pismem z 14 grudnia 2018 r. Zobowiązany zwrócił się do organu egzekucyjnego z wnioskiem o zawieszenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego z uwagi na wstrzymanie wykonania decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego nr .... Do wniosku załączono kopię postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 października 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 662/18. W związku z powyższym postanowieniem z ... stycznia 2019 r. organ I instancji zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec Zobowiązanego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia ... stycznia 2018 r. nr .... W wyniku rozpoznania zażalenia Zobowiązanego, Dyrektor IAS zaskarżonym postanowieniem z ... maja 2019 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie z ... stycznia 2019 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wyjaśnił, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego polega na wstrzymaniu czynności egzekucyjnych na skutek powstania przeszkody w prowadzeniu egzekucji. Wskazał, że instytucja zawieszenia została uregulowana w art. 56 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.), dalej: "u.p.e.a.". Podkreślił, że jedną z przesłanek zawieszenia jest wstrzymanie wykonania obowiązku (art. 59 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). Organ II instancji zauważył, że postanowieniem z 25 października 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 662/18 WSA w Warszawie wstrzymał wykonanie decyzji [...] z ...grudnia 2017 r. nr ..., stanowiącej podstawę prawną wystawienia tytułu wykonawczego z ...stycznia 2018 r. W ocenie Dyrektora IAS mimo braku prawomocności tego postanowienia wywołuje ono skutek i postępowanie egzekucyjne powinno zostać zawieszone. Organ nadzoru zauważył, że w piśmiennictwie zaznacza się, iż zażalenie wniesione na podstawie art. 194 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." jest środkiem względnie suspensywnym, ponieważ nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego postanowienia. Organ wywiódł to z treści art. 196 p.p.s.a. i stwierdził, że ten przepis stanowi lex specialis do art. 170 p.p.s.a. (wskazującego, że postanowienie wiąże strony od daty uprawomocnienia). A więc postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji jest wykonalne mimo wniesienia od niego środka zaskarżenia i wiąże organ w tym zakresie. Zauważył także, że celem wstrzymania wykonania decyzji jest ochrona strony postępowania przed negatywnymi skutkami trudnymi do odwrócenia w przypadku uchylenia decyzji. Wstrzymanie wykonania decyzji i brak wykonania postanowienia w przypadku wniesienia zażalenia spowodowałyby tylko iluzoryczną ochronę strony. Pismem z 17 czerwca 2019 r. [...] złożyła skargę na ww. postanowienie wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu Strona zarzuciła naruszenie: 1) art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w zw. z art. 61 § 3 i art. 170 p.p.s.a. poprzez uznanie, że postępowanie egzekucyjne zawiesza się ze względu na wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, pomimo jego nieprawomocności w związku ze złożeniem od niego środka zaskarżenia, 2) art. 124 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.), dalej: "K.p.a." w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez wadliwą ocenę stanu faktycznego i przyjęcie w uzasadnieniu prawnym podjętego rozstrzygnięcia, że złożenie zażalenia na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji, w zw. z art. 196 p.p.s.a., podlega wykonaniu, pomimo skutecznego wniesienia zażalenia na to postanowienie, zgodnie z art. 194 p.p.s.a. i nieprawomocności orzeczenia (art. 170 p.p.s.a.), 3) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. w związku z utrzymaniem w mocy zaskarżonego postanowienia Naczelnika US z dnia ... stycznia 2019 r. w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z ... stycznia 2018 r. ..., w sytuacji braku przesłanek do uznania, że w przedmiotowym postępowaniu zachodzą przesłanki określone w art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. W uzasadnieniu skargi [...] rozwinęła powyższe zarzuty nie podzielając stanowiska organu egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja (postanowienie) odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Warunki rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym ustawodawca określił w art. 119 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu egzekucyjnym. Przeprowadzona według powyższych zasad sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Poddanym kontroli Sądu w sprawie postanowieniem z ... maja 2019 r. Dyrektor IAS utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika ... Urzędu Skarbowego ... z ...stycznia 2019 r., w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec Zobowiązanego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia ...stycznia 2018 r. nr ... Istotę sporu w sprawie stanowi okoliczność, czy postanowienie Sądu o wstrzymaniu wykonania decyzji, od którego złożono zażalenie, może stanowić podstawę do zawieszenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Zdaniem organu II instancji takie postanowienie uzasadnia zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Przeciwnego zdania jest [...], która wskazuje, że tylko prawomocne postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji może stanowić podstawę zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu w tym sporze należy przyznać racje Dyrektorowi IAS i wskazać, że postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji, od którego złożono zażalenie, może stanowić podstawę zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W sprawie Dyrektor IAS zawiesił postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a., gdyż postanowieniem z 25 października 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 662/18 WSA w Warszawie, stosując art. 61 § 3 p.p.s.a., wstrzymał wykonanie decyzji [...] z [...] grudnia 2017 r. nr [...] . Zgodnie z art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej. Powyższy przepis nie uzależnia zawieszenia postępowania egzekucyjnego od prawomocności orzeczenia o wstrzymaniu wykonania, gdyż ustawodawca w tym przepisie tego nie ustanowił. Dodatkowo należy zauważyć, że w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane, na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności (art. 61 § 4 p.p.s.a.). Z kolei art. 61 § 6 p.p.s.a. wskazuje, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem: 1) wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę; 2) uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. Instytucja wstrzymania wykonania decyzji ma charakter wyjątkowy, ze względu na treść art. 61 § 1 p.p.s.a. (wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu) i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w razie stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Instytucja ta zapewnia tzw. ochronę tymczasową podmiotu wnoszącego skargę do sądu. Tym samym kierując się wykładnią celowościową należy dojść do wniosku, że postanowienie sądu uwzględniające wniosek o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności musi być bezpośrednio skuteczne i w wypadku jego podjęcia winno wywołać określony skutek, mimo złożenia środka zaskarżenia od tego postanowienia. W przeciwnym wypadku ochrona tymczasowa mogłaby okazać się iluzoryczna. Podkreślenia także wymaga, że postępowanie to ma charakter postępowania wpadkowego w stosunku do postępowania głównego i zabezpiecza jego tok. Zatem wstrzymanie wykonania aktu ma charakter zabezpieczający i z istoty takiego postępowania należy wywieść, że jest ono skuteczne. Przyjęcie stanowiska [...], że w wypadku złożenia zażalenia postępowanie zmierzające do wyegzekwowania obowiązku nie ulega zawieszeniu, mogłoby doprowadzić do nieodwracalnych skutków. Wówczas ochrona tymczasowa ewidentnie miałaby charakter iluzoryczny, gdyż gdyby się okazało, że wydana w stosunku do takiego podmiotu decyzja była wadliwa, to nastąpiłyby nieodwracalne skutki. Podkreślenia także wymaga, że siłą rzeczy postępowanie zażaleniowe trwa określony czas (doręczenie postanowienia sądu; złożenie środków zaskarżenia; ewentualne wezwanie przez sąd do uzupełniania braków formalnych lub fiskalnych zażalenia; przesłanie przez sąd odpisów zażalenia stronom postępowania; udzielenie odpowiedzi na zażalenie przez pozostałe strony postępowania; przesłanie odpowiedzi na zażalenie przez sąd pozostałym stronom postępowania; przesłanie akt z zażaleniem do NSA; rejestracja zażalenia i przydzielenie sędziego sprawozdawcy; wyznaczenie postępowania i rozpoznanie sprawy). Dlatego też, w ocenie Sądu, również ten czas musi być objęty ochroną tymczasową, gdyż tylko wtedy przyznana ochrona tymczasowa może zabezpieczyć prawidłowy tok postępowania głównego (merytorycznego). Za takim także rozumieniem instytucji wstrzymania wykonania aktu i skutków wydania przez sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji przemawia również wykładnia systemowa wewnętrzna. Wymaga w tym miejscu zauważenia, że w wypadku wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania przez sam organ administracyjny na mocy art. 61 § 2 p.p.s.a., to postanowienie to jest od razu wykonalne, gdyż takie postanowienie nie podlega zaskarżeniu zażaleniem (ani też innym środkiem prawnym). Co więcej, organ administracji w takim postępowaniu nie jest związany dwoma przesłankami (pozytywnymi) warunkującymi wstrzymanie wykonania decyzji, jak związany jest sąd i ma możliwość wstrzymania wykonania swojej decyzji w szerszym niż sąd spektrum przypadków (przesłanki do wstrzymania mają charakter negatywny, a nie pozytywny). Ponadto, trzeba także zauważyć, że w przypadku wydania przez sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji na wniosek skarżącego, to organ administracyjny nie jest siłą rzeczy zainteresowany brakiem wykonania decyzji (jest jedną ze stron sporu, a więc stroną przeciwną w postępowaniu sądowoadministracyjnym) i może dążyć do jak najszybszego wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji. A wiec może również dążyć do eliminacji z obiegu prawnego postanowienia sądu o wstrzymaniu wykonania decyzji. Dodatkowo trzeba zwrócić uwagę na fakt, że zgodnie z powołanym art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania może zostać zmienione w każdym czasie w razie zmiany okoliczności, a więc sąd może dokonać zmiany takiego postanowienia niezależnie od jego prawomocności i wówczas przepisów dotyczących prawomocności nie stosuje się, gdyż orzeczenia prawomocne można zmienić tylko określonymi nadzwyczajnymi środkami zaskarżenia. Z powyższych rozważań wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że skoro instytucja wstrzymania wykonania decyzji (art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a.) jest jedna, to przyjęcie, że wstrzymanie wykonania decyzji przez organ jest bezpośrednio skuteczne dla postępowania egzekucyjnego, a w przypadku wstrzymania decyzji przez sąd ta skuteczność jest uzależniona od prawomocności, prowadziłoby do niespójności tej instytucji. Za przyjęciem powyższego poglądu sądu przemawia również wykładnia systemowa zewnętrzna. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu lub czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym pełni bowiem podobną rolę do postępowania zabezpieczającego przed sądem powszechnym – jego zadaniem jest tymczasowe uregulowanie sytuacji prawnej stron do czasu rozstrzygnięcia sprawy i wydania wyroku. Zatem w wypadku postępowania zabezpieczającego na gruncie kodeksu postępowania cywilnego, to wniesienie zażalenia na postanowienie o udzieleniu zabezpieczenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, co oznacza, iż sama możliwość zaskarżenia postanowienia nie stoi na przeszkodzie nadaniu z urzędu postanowieniu klauzuli wykonalności lub też stwierdzeniu jego wykonalności (art. 743 § 1 i 2 K.p.c.) – por. Z. Woźniak [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Postępowanie zabezpieczające i egzekucyjne. Komentarz, red. J. Gołaczyński, komentarz do art. 741, teza 4. W ocenie Sądu, za przedstawionym wyżej rozumieniem instytucji wstrzymania wykonania aktu przez sąd przemawia również uregulowanie tej instytucji zgodnie ze sformułowanymi w rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R (89) 8 z 13 września 1989 r. o tymczasowej ochronie sądowej w sprawach administracyjnych (patrz: W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, J.P. Tarno, Reforma sądownictwa administracyjnego a standardy ochrony praw jednostki, pkt 6, s. 39, PiP nr 12/2002). W rekomendacji tej w pkt IV wyrażono zasadę aby postępowanie przed sądem było szybkie ("Proceesings before the court shall be speedy"). Natomiast w wypadku uznania, że dopiero od prawomocności nastąpiłaby ochrona tymczasowa, to tak skonstruowana instytucja byłaby nie do pogodzenia z tą zasadą. Dlatego też w ocenie Sądu skuteczność ochrony tymczasowej wymaga, że za okres od doręczenia postanowienia sądu o wstrzymaniu wykonania decyzji do rozpoznania w tym przedmiocie zażalenie przez NSA, postanowienie sądu I instancji jest wykonalne i wywołuje skutek w postaci zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Z kolei postanowienie NSA, albo potwierdzi prawidłowość postanowienia sądu I instancji i wówczas stan zawieszenia postępowania egzekucyjnego trwa nadal, albo też nie potwierdzi prawidłowości tego stanowiska i wówczas stan zawieszenia upada, gdyż organ egzekucyjny ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie egzekucyjne po ustaniu przyczyny zawieszenia (art. 57 § 1 u.p.e.a.). Mając powyższe na względzie tutejszy skład orzekający podziela pogląd W. Rymsa (Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, masz. pow., Warszawa 2003, s. 58) oraz R. Sawuły (Wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu administracyjnym, Przemyśl-Rzeszów 2008, s. 381–383), że z samej istoty wstrzymania wykonania wynika, iż postanowienie to wywołuje skutek prawny, mimo że nie jest jeszcze prawomocne. W związku z powyższym zasadnie organ II instancji ustalił, że zażalenie wniesione na podstawie art. 194 p.p.s.a. (w sprawie merytorycznej stosowany był art. 194 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) na postanowienie jest środkiem zaskarżenia względnie suspensywnym, gdyż nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego postanowienia. Słusznie organ powyższe wywiódł z art. 196 p.p.s.a., zgodnie z którym wojewódzki sąd administracyjny może wstrzymać wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia. Postanowienie takie może zapaść na posiedzeniu niejawnym. Pojęcie "wstrzymania zaskarżonego postanowienia" należy rozumieć możliwie szeroko, w przeciwnym razie rola art. 196 p.p.s.a. byłaby ograniczona. Przez to określenie należy zatem rozumieć wstrzymanie skutków prawnych, jakie to postanowienie ma wywołać (por. Zażalenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Tamo J.P. ABC 124754). Z powyższego wynika więc, że jeśli WSA, po otrzymaniu zażalenia na wydane postanowienie, nie podejmie rozstrzygnięcia, mocą którego wstrzyma wykonanie zaskarżonego postanowienia, to wynikające z niego skutki prawne pozostają w mocy, zaś jego dyspozycja podlega wykonaniu. Tym samym Sąd podziela stanowisko Dyrektora IAS, że także treść art. 196 p.p.s.a. potwierdza, że postanowienie sądu wstrzymujące wykonanie aktu po jego doręczeniu jest skuteczne i może spowodować zawieszenie postępowania egzekucyjnego, mimo, że nie jest prawomocne. Innymi słowy postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji jest wykonalne mimo wniesienia od niego środka zaskarżenia i wiąże organ egzekucyjny w tym zakresie. Prawidłowo również organ odwoławczy zwrócił uwagę na 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba, że sąd postanowi inaczej. Innymi słowy mimo braku prawomocności wyroku sądu, do czasu jego uprawomocnienia trwa skutek w postaci wstrzymania wykonalności zaskarżonego aktu lub czynności. Mając powyższe na względzie Sąd za trafne uznał stanowisko zawarte w postanowieniu organu nadzoru wskazujące, że postanowienie sądu o wstrzymaniu wykonaniu decyzji wiąże organ egzekucyjny mimo złożonego zażalenia i wywołuje skutek w postaci zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Tym samym podnoszone przez Komisję w skardze zarzuty okazały się niezasadne. Powołane natomiast przez Komisję orzeczenia sądów administracyjnych zapadły w jednostkowej sprawie (dotyczą tego samego przypadku) i w odmiennym stanie faktycznym. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.